关于洋浦立法若干问题的思考

滕传枢


　　1992年3月9日，国务院批准了海南省吸收外商投资开发洋浦地区的建设项目，这是我省乃至全国扩大对外开放，发展外向型经济的一项重大决策。洋浦开发，经过十七年的酝酿和四年的积极努力，三起三落，凡经周折，终于揭开了新的一页。洋浦经济开发区（以下称开发区）建设项目即将上马，各方面的准备工作百事待举。而制定开发区的各项管理法规和规章乃当务之急。古人云:“辟言不认，如彼行迈，则靡所臻”，何况是作为当代中国唯一的“自由经济贸易区”的洋浦，法制先行，乃是众口同声不存异议之事，其重要性和必要性也就是不言而喻的了。笔者有幸参加了洋浦立法的全过程，对其中之甘苦，深有体味。现就洋浦立法之若干问题陈述管见，以就教于同行的专家学者。

一．洋浦经济开发区的特点

　　研究这个问题是进行洋浦立法的前提。我认为，根据海南省人民政府《外商投资开发经营洋浦开发区三十平方公里土地项目建议书》（以下称《项目建议书》)的构想和国务院关于海南省吸收外商投资开发洋浦地区的批复（以下称国务院批复）的精神，以及洋浦地区的自然条件，洋浦经济开发区的主要特点可概括为:
（一) 面积大，时间长。洋浦地区三十平方公里土地的使用权一次性出让给外商，期限为七十年，期满还可续约。这是目前在国内最大的也是期限最长的由外商成片开发经营的开发区。
（二) 以外资为主进行开发经营。开发区土地由外商在海南注册的开发企业成片开发，进行基础设施建设形成工业用地和其他建设用地条件后，由外商招商引进建设项目。
（三) 综合性。开发区以技术先进的工业为主导，相应发展第三产业，包括贸易、港口、仓储、金融、房地产、运输、旅游以及其他社会服务行业及公用事业。建成后将是一个拥有近40万人口的滨海城市和工业区。区内实行全面的市场经济。
（四）主权管理。开发区内土地和自然资源的所有权属于国家，设立开发区管理局，行使强化有效的行政管理职权，外商必须遵守我国法律和服从司法管辖，区内禁止一切危害国家利益的活动，开发区实行封闭式隔离管理。
（五) 优越的自然条件。开发区依托罕见的天然深水良港----洋浦港，具有优越的气候条件和其他自然条件。
　　从上述特点可以看出：洋浦经济开发区不同于国内已有的经济特区、经济技术开发区或保税区。它是类似国际上称为“有限的自由经济贸易区”、“有限的自由港”类型的综合性的外向型的经济开发区。这种模式在国内目前尚无先例，在国际上也为数不多。

二 ．洋浦立法的特点和依据

　　洋浦经济开发区的特点，决定了洋浦立法的特点。洋浦立法的特点，概括起来可说是 “遵循原则，有所突破”。即遵循国家法律、法规的基本原则，从洋浦经济开发区的实际和需要出发，对现行法制和体制来说有所突破。
　　国家各项普通法律制度是针对全国情况来制定的，高度概括集中并具有普遍的法律约束力。洋浦立法当然必须遵循国家法律和行政法规的基本原则，这体现了洋浦地方立法与国家立法的“共性”，这是一个方面。另一方面，洋浦是海南经济特区中的“特区”，实行一系列比特区更特殊更灵活的政策，其特殊的性质和模式，决定了其管理体制和管理规范必然要突破国内现行管理体制和法律法规的某些具体规定。如果照抄照搬现行法律法规及现行管理体制，则洋浦就成不了特区中的“特区”，洋浦立法也就失去了意义。这体现了洋浦立法的“个性”。这“共性”和“个性”两者是一件事物的两个方面，对立统一，相辅相成。
　　洋浦立法的依据是我国宪法和有关法律法规以及国家赋予海南的特殊政策。其中最重要的是全国人大授予海南省人大较为特殊的地方立法权。即根据海南的具体情况和实际需要，遵循国家法律、行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施。这与其他省份的地方立法“不得与国家法律和行政法规相抵触”的原则是有所不同的。洋浦立法应当充分行使全国人大这一特殊授权，使洋浦经济开发区各项管理法规、规章既做到“遵循原则”，又做到符合洋浦的实际和需要，起到保障和促进开发区经济发展的巨大作用。
洋浦立法正赶上中共中央[1992]2号文件传达贯彻的大好时机。我们应当在洋浦立法中遵循邓小平同志南巡讲话的精神，大胆改革开放，大胆试验，拼弃保守僵化，排除来自“左”和右特别是 “左”的干扰，从洋浦发展生产力的实际需要出发，来制定洋浦的各项管理法规和规章。这是我们解放思想搞好洋浦立法的重要思想武器。

三．洋浦立法的基本原则

　　遵照省政府的《项目建议书》和国务院批复的精神，考虑到洋浦经济开发区的特点和洋浦立法的特点，我们在洋浦立法中确立了维护国家主权、有利开发区经济发展和运用国际惯例三条原则。这也是洋浦立法的宗旨。
　　国家主权，是国际公认的主权国家处理其国内事务和国际事务而不受他国干预或限制的最高权力。维护国家主权，是洋浦立法的最高原则。按照这一原则，洋浦立法必须反映出下列要求: 一是外商在开发区的投资不得损害我国主权的完整性; 二是投资者在开发区内的一切活动，必须遵守我国宪法，遵守国家和海南省有关法律、法规和规章的规定; 三是保障国家在开发区行使司法管辖权和行政管理权。
　　设立开发区的目的，在于利用外资开发建设洋浦。因此，洋浦立法必须有利于开发区经济的发展。按照这一原则，洋浦立法应当体现以下三点: 一是全面落实国家给予海南和给予洋浦的各项特殊政策和优惠政策; 二是根据开发区发展经济的具体情况和实际需要，可以突破现行法律法规和体制的某些具体规定; 三是在行政管理上尽量减少层次，简化手续，加强服务，提高效率，保障投资者在经营活动中享有充分的自主权及其他合法权益。总之，为投资者创造一个优越、宽松的投资环境。
　　国际惯例，是指在国际交往中逐渐形成的不成文的原则、准则和规则，为大多数国家所接受和沿用并公认具有法律约束力。由于开发区是以外商为主进行成片开发，实行市场经济，参与国际市场竞争，因此，洋浦立法需要遵循、借鉴和参照国际惯例，并通过立法，承认这些国际惯例在开发区内具有法律约束力。例如允许采用国际通行的投资方式、商务规则和管理模式，将国际上一些通行做法固定下来成为开发区的行为规范等。

四．几个具体问题的思考和建议

(一)《洋浦经济开发区条例》应提请省人代常委会作为地方性法规审议与颁布
　　第一批起草的洋浦法规、规章共有十二项。其中《洋浦经济开发区条例》（以下称《条例》)是开发区管理的“总章程”。它系统地规范了开发区管理的总则以及行政与司法、投资与经营、税收、土地与规划建设、贸易、金融、货物与人员出入等各项管理工作的基本原则。它是其他各项具体管理办法制定的依据。
　　对于其他十一项具体管理办法，拟作省政府规章通过和颁布，是无异议的。对于《条例》是作为规章还是作为地方性法规颁布有两种不同意见。我认为《条例》应作法规而不宜作规章。因为如作规章会导致如下三个法律后果。
1．不能规范洋浦的司法管辖问题。而若缺司法管辖内容，不仅造成《条例》不完善，而且体现不了维护国家立权的完整柱。
2．导致今后洋浦法院审理行政案件缺乏依据。因为根据行政诉讼法的规定，政府规章仅是审案的“参照”，法律、法规才是审案的“依据”。
3．导致其他各项具体的管理办法因缺乏制定依据而不具备法律效力。因为全国人大的特别授权是授予海南省人大的，《条例》若不上省人大则不能享有特别授权，其中突破国家法律和行政法规的一些具体规范则因无依据而不具有法律效力。那么，依据《条例》制定的各项具体的管理办法也就因之无效。

(二) 关于开发区的货物进出及其税、证管理
　　根据国务院批复的精神和开发区的特点，我们在开发区的货物进出及其税、证管理，也即海关管理的办法中，构想了这么一种模式: 洋浦实施隔离之后，境外货物进入开发区，免领进口许可证; 除供区内市场销售的消费类商品外，免税。开发区产品出口及转口贸易货物出境，免关税; 除原油、成品油等少数产品外，其余的免征产品税或增值税; 除属于国际被动配额的商品外，免证。开发区货物进入境内其他地区和境内其他地区货物进入开发区，视为进出口，按现行进出口规定办理; 但供区内消耗和使用的合理数量的物资，免证免税，由海关验放并监管。至于“消费类”物资，不宜“一刀切”，应分别处理。如烟、酒等，应征全税; 化妆品、机电产品等，应征半税; 其余的一般消费品，则可免税。

（三) 关于开发区的行政管理体制
　　省政府的《项目建议书》提出设立洋浦开发区管理局，对区内行使统一的行政管理权，管理局下设的各职能部门根据管理外向型经济和市场经济的要求设置。国务院的批复原则同意省政府的设想，并指出“机构人员要精简，分工职能要明确，属于政府职能的管理一定要强化、有效”。但是，洋浦管理局的性质、法律地位、与上下左右的关系等具体问题并未明确。在立法过程中，不少部门把管理局与省政府之间的关系视同于市县政府与省政府的关系; 把管理局下设的职能部门与省直各厅局之间的关系视同于市县政府的职能部门与省直各厅局的关系，一些部门提出要在洋浦下设下级机构的要求。这些认识，显然与开发区的特点、模式不相适应。
　　我认为，根据开发区的特点和实际，开发区的行政管理体制应当采用国际上通行的有限自由港管理的特殊模式。即一种相对独立的自主权程度很高的管理模式。从这一要求考虑，开发区管理局不是一级政府而是省政府的派出机构。它应能全权代表省政府在开发区行使管理权，对省政府负责并报告工作。在涉及主权的问题上管理局应是代表国家在行使主权。省政府拥有的包括国家授予省政府行使的涉及开发区的一般权力，可直接授予管理局行使。当然全局性的重大问题 (如开发区总体建设规划等) 除外。管理局应实行行政首长负责制和公务员制度。开发区管理局内设置的各职能部门可考虑划分为三种类型。第一类:“条条”管理的部门。即司法机关和中央部委直接管理的部门。如法院、检察院、海关、商检、邮局等。这类机构以自己的名义行使职权和承担责任，受“条条”和管理局双重领导，以“条条”领导为主。第二类:“条块”管理的部门。如工商、税务、公安等。这类机构可以自己的名义行使管理权和承担责任，受管理局和“条条”双重领导，以管理局领导为主。第三类:“块块”管理的部门。即除上述两类以外的部门。不设独立的工作机构，由管理局根据实际需要设若干综合性的业务机构，以管理局的名义行使管理权和承担责任。这类部门与“条条”只有业务联系而不存在上下隶属关系。

（四) 关于开发区的税收优惠
　　国务院批复规定，除了进出口关税和代征的产品或增值税以外，开发区的税收原则上按海南特区的税收政策执行。据此，我认为开发区的税收优惠只宜在开征税种的减少上做文章。若现行开征的三十余种税都在开发区开征，则谈不上税收优惠了，和周边国家及地区相比，我们就会失去竞争优势。按照《项目建议书》的意见，建议开发区开征企业所得税、个人所得税、产品税、增值税、营业税、房产税、车船使用税、印花税、关税等九种。这样规定，保留了主要税种，未开征的均属财政部或省政府有权决定是否开征的范围。只要获得财政部、国家税务总局的认可或授权，地方法规这样规定即可具有法律效力。至于地方税种，则政府有权在规章中根据合理税负的原则，按不同产业的实际情况制定优惠办法。

交通运输部


交通运输部关于印发公路设计企业信用评价规则的通知




各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团交通运输厅（局、委），天津市市政公路管理局：
　　现将《公路设计企业信用评价规则（试行）》印发给你们，请遵照执行。
　　附件：1.公路设计企业信用行为评定标准
　　　　　2.公路设计企业信用行为评价计算方法



交通运输部
2013年10月28日



公路设计企业信用评价规则（试行）



　　第一条 为规范公路设计企业信用评价工作， 统一评定方法和标准，增强公路设计企业诚信履约意识，促进行业自律，根据《中华人民共和国公路法》、《建设工程质量管理条例》、《公路建设市场管理办法》、《公路建设监督管理办法》和《关于建立公路建设市场信用体系的指导意见》，制定本规则。
　　第二条 本规则所称公路设计企业信用评价是指省级及以上交通运输主管部门或其委托机构依据有关法律法规、标准规范、合同文件等，按照评定标准对具有公路设计资质的企业在公路建设市场中的从业行为所进行的评价。
　　第三条 公路设计企业信用评价遵循公平、公正、公开的原则，评价结果实行签认和公示公告制度。
　　第四条 信用评价管理工作实行统一管理，分级负责。
　　第五条 国务院交通运输主管部门负责全国公路设计企业信用评价的监督管理工作。主要职责是：
　　（一）制定全国公路设计企业信用评定标准；
　　（二）指导省级交通运输主管部门的信用评价管理工作；
　　（三）对具有国务院有关部门许可资质的公路设计企业的从业行为进行全国综合评价。
　　第六条 省级交通运输主管部门负责本行政区域内公路设计企业的信用评价管理工作。主要职责是：
　　（一）制定本行政区域公路设计企业信用评价实施细则并组织实施；
　　（二）对在本行政区域内从业的公路设计企业进行省级综合评价；
　　（三）指导本行政区域内公路设计企业信用评价相关部门、机构的管理工作。
　　第七条 公路设计企业信用评价等级分为AA、A、B、C、D五个等级。各信用等级对应的企业信用评分X分别为：
　　AA级：95分≤X≤100分，信用好；
　　A级：85分≤X＜95分，信用较好；
　　B级：75分≤X＜85分，信用一般；
　　C级：60分≤X＜75分，信用较差；
　　D级：X＜60分，或存在严重失信行为，信用差。
　　第八条 公路设计企业信用评价的依据为：
　　（一）交通运输主管部门及其公路管理、质量监督、造价管理等机构评审、督查、检查结果或奖罚通报、决定；
　　（二）招标人、项目建设管理单位管理工作中的正式文件；
　　（三）举报、投诉或质量、安全事故调查处理结果；
　　（四）司法机关做出的司法认定及审计部门的审计意见；
　　（五）其他可以认定不良信用行为的有关资料。
　　第九条 评价内容由公路设计企业投标行为、履约行为和其他行为构成，具体见《公路设计企业信用行为评定标准》（附件1）。
　　第十条 公路设计企业信用评价工作实行动态评价与定期评价相结合的方式：
　　（一）动态评价是企业发生严重失信行为时，省级以上交通运输主管部门直接确定公路设计企业信用等级为D级的信用评价工作。
　　被交通运输主管部门动态评价为D级的企业，自认定之日起，在相应行政区域一年内信用评价等级为D级。因受到行政处罚被直接认定为D级的企业，其评价为D级的时间不得低于该行政处罚期限。
　　（二）定期评价是省级及以上交通运输主管部门对公路设计企业在上一年度（1月1日至12月31日）的信用行为进行的周期性评价，一般每年开展一次。
　　对于由国务院交通运输主管部门评价从业行为的公路设计企业，其评价结果应由省级交通运输主管部门于3月31日前报送。
　　国务院交通运输主管部门应当在4月底前完成全国综合评价。
　　第十一条 投标行为和履约行为初始分值为100分，以单个勘察设计合同段为评价单元，实行累计扣分制。若有《公路设计企业信用行为评定标准》（附件1）所列其他行为的，从企业信用评价总得分中扣除。具体的评分计算方法见《公路设计企业信用行为评价计算方法》（附件2）。
　　第十二条 公路设计企业定期评价程序为：
　　（一）投标行为评价。招标人完成每次招标工作后，仅对存在不良投标行为的公路设计企业进行投标行为评价，经签认后记入信用管理台帐，写入评标报告以向主管部门备案。被投诉举报并经查实投标过程中存在失信行为的，应追溯进行投标行为评价。
　　（二）履约行为评价。合同有效期内，项目建设管理单位对参与项目勘察设计的公路设计企业的履约行为实时记入信用管理台帐进行评价，经签认及时公示。
　　（三）其他行为评价。负责项目监管的相应地方人民政府交通运输主管部门或其委托机构对公路设计企业其他行为进行评价，签认后予以公示。其他行为被省级主管部门认定通报的从省级综合评价得分中扣除相应分数；被国务院行政主管部门认定通报的从全国综合评价得分中扣除相应分数。
　　（四）省级综合评价。省级交通运输主管部门或其委托机构对在本行政区域从业的公路设计企业信用行为进行评价，计算其省级综合评价得分，根据得分确定信用等级。省级综合评价结果应公示、公告，公示期不少于10个工作日。
　　（五）全国综合评价。具有公路行业甲级资质、公路专业甲级资质企业承担投资额2亿元以上,或具有公路专业乙级资质企业承担投资额1亿元以上国、省道干线公路新建、改扩建或大修工程勘察设计时，应进行全国综合评价。国务院交通运输主管部门根据省级交通运输主管部门上报的省级综合评价结果，在核查汇总的基础上，计算出全国综合评价得分，并根据掌握的其他行为予以扣分后，确定信用等级。被1个省级交通运输主管部门动态评价为D级的企业,其全国综合评价直接定为C级；被2个及以上省级交通运输主管部门动态评价为D级或被国务院交通运输主管部门行政处罚的企业，其全国综合评价直接定为D级。全国综合评价结果应进行公示、公告，公示期不少于10个工作日。
　　第十三条 对于设计联合体，当信用评价过程中有不良行为的，评价人应按相应标准对联合体各组成企业分别予以扣分，并记入信用管理台帐，确定信用等级。
　　第十四条 公路设计企业资质升级的，其信用评价等级不变。企业分立的，按照新设立企业确定信用评价等级，但不得高于原评价等级。企业合并的，按照信用评价等级较低企业的等级确定合并后企业信用等级。
　　第十五条 企业对信用评价结果有异议的，可在公示期限内依法向公示部门提出申诉。任何单位或个人可对公路设计企业的失信行为，以及信用评价工作中的违纪、违规行为等进行投诉或举报。申诉、投诉或举报时应提交书面材料。
　　第十六条 交通运输主管部门收到申诉、投诉或举报书面材料后，应及时组织调查、核查，在30个工作日内将处理结果告知申诉人、投诉人或举报人。
　　第十七条 企业信用评价结果有效期1年，下一年度企业在某省份或全国无信用评价结果的，其信用评价等级可延续1年。延续1年后仍无信用评价结果的，按照初次进入确定，但不得高于其原评价等级的上一等级。
　　第十八条 企业信用评价结果按以下原则应用：
　　（一）企业的全国综合评价结果应用于全国公路建设市场；省级综合评价结果可应用于本行政区域公路建设市场，具体应用办法由省级交通运输主管部门在相关实施细则中明确。
　　（二）具有国务院有关部门许可资质的公路设计企业初次进入某省级行政区域从业时，其信用等级按照全国综合评价结果确定。尚无全国综合评价结果的公路设计企业，若无不良信用记录，可按A级对待。若有不良信用记录，视其严重程度按B级或以下等级对待。
　　（三）企业组成的联合体参与投标的，其信用等级按照联合体成员中最低信用等级方认定。
　　第十九条 省级交通运输主管部门应建立激励机制，对评为AA级或连续3年评为A级的守法诚信企业，在招投标、履约保证金、质量保证金等方面给予一定的优惠和奖励。
　　第二十条 各级交通运输主管部门和项目建设管理单位，对信用评价等级为C级或D级的企业，要加强资质条件动态审核和投标资格审查，并对其履约行为进行重点监管。
　　第二十一条 省级交通运输主管部门应制定并向部报备实施细则，明确组织机构、评价程序、台帐管理、签认机制、结果应用等方面的具体内容。建立对项目建设管理单位、省级交通运输部门委托机构评价工作的考核、处罚机制，确保公路设计企业信用评价工作客观、公正。
　　省级交通运输部门及其委托机构、项目建设管理单位应当建立公路设计企业信用管理台帐，及时、客观、公正地记录企业不良行为，并按照标准进行扣分，及时告知相应从业企业，或在局域网络、互联网络、行业媒体公示。
　　项目建设管理单位不得徇私舞弊，不得随意扣分或规避扣分。省级交通运输主管部门应于每年年初对上年度信用评价日常管理工作组织开展年度检查，重点对信用管理台帐真实性和完整性、扣分标准准确性、告知或签认程序完备性等进行监督检查。
　　第二十二条 本规则由国务院交通运输主管部门负责解释。
　　第二十三条 本规则自2013年12月1日起施行。



附件1公路设计企业信用行为评定标准.doc
（ http://www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/glj/201311/P020131105565695063477.doc）

附件2.公路设计企业信用行为评价计算方法.doc
（ http://www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/glj/201311/P020131105565695296312.doc）