企业家如何防范法律风险•之二

企业家如何与政府保持“良好”关系

唐青林 项先权


企业家切忌僵化与政府的工作关系
　　在今日中国这样一个急剧转型、快速发展的社会中，企业在经营过程中总会有这样或者那样一些问题。没有一点问题的企业，可以说几乎不存在。企业家与相关政府部门保持良好的工作关系，彼此或将相安无事；但是若关系僵到一定程度，企业则有可能“出事”。
　　《中国青年报》曾经刊登的一篇文章《企业家告赢区政府后反因“妨害作证罪”被判刑》，报道了四川企业家马昌华因为告赢区政府，反而因“妨害作证罪”被判有期徒刑一年六个月的案件。
　　马昌华是四川达州一家集体企业的负责人。他打行政官司告赢了区政府，可是他却没有及时得到赔偿。万般无奈之下，马昌华向四川省委领导写信求助说：“法院判决再好，不执行就是一纸空文……民告官，老百姓是弱者……恳请领导在百忙之中关心过问一下此事，我们再也拖不起了。”信件引起了中共中央办公厅督查室的关注，该机构给四川省委督查室发了转办件，后者又给达州市委督查室发文要求认真处理。鉴于达州市中院执行不下去，四川省高院2005年10月决定由邻近的巴中市中院异地执行该案。巴中市中院追加通川区政府为被执行人，并扣划了通川区政府的银行存款55万元。巴中市中级人民法院的工作，使得案件的执行步伐大大加快。但扣划了通川区政府的55万元之后不到3个月，马昌华即被通川区公安分局拘留。
　　被羁押9个月之后，被通川区人民法院2006年10月17日以妨害作证罪判处马昌华有期徒刑3年。马昌华不服，向达州市中级人民法院提出上诉。最终马昌华被达州市中级人民法院以“妨害作证罪”判处有期徒刑一年六个月。
　　马昌华打赢行政官司并且“不知天高地厚”地申请法院强制执行，申请法院扣划通川区政府的银行存款55万元，在马昌华这个案件中马昌华被以“妨害作证罪”判刑，究竟是否有因果关系？作者无法进行实地考证。
　　在目前中国特色的政治体制和经济体制中，行政力量仍占主导地位，任何巨商巨贾都切忌僵化与政府的工作关系。尤其是不要轻易去和政府打“行政官司”。自古以来，好商不和官斗。因为你所要进行的官司本身可能会赢，但那样只能“痛快一时，痛苦一世”。诉讼结束之后，你的企业将来还要在当地生存。赢了诉讼后，你自身以及你所经营的企业就可能会遇到一些不必要的麻烦。
企业家与政府官员最佳境界是若即若离
　　自古以来，“官”代表了一种决策性、垄断性的资源。温家宝总理在一次讲话中提出，一些不法商人盯住政府工作人员手中的权力，使出各种手段拉拢腐蚀，官商勾结，损害国家和人民的利益。
　　中国改革二十年来，由于一段时期政府权力直接介入经济、直接进入市场，一些企业为了拿到资源(特别是稀缺资源，例如房地产开发商拿地)，通过向官员行贿、“资本和权力的结合”，产生一些权力寻租、官商勾结的行为。官员与企业家“联姻”，是中国转型时期的特色现象，很容易导致企业家成为落马官员的陪葬牺牲品。
　　在中国目前这种特殊的政治环境、商业环境中，商人如何处理商与官的关系？作者认为最佳境界就是“若即若离”，不能太远也不能太近。太远得不到政府应有的政策支持，太近容易“出事”。为了企业最佳的经营状态，开展必要的公共关系是非常必要的，这有利于争取资源。但是切记不能用非正当的手段，与政府官员保持过分密切的关系。如果使用非法的手段换取与政府的特殊关系，企业的发展会非常脆弱。如果企业家靠着官商结合，表面上可能会快速发展，但是最后很可能败于官商结合，沦为阶下囚，最终企业难免倒下去。
　　行政权力介入过多的市场，只能造成更多富豪“落马”。真正实现市场化，整个市场公开、透明地配置资源、避免权力寻租，可以最大范围地避免腐败、避免企业家因为和权力走得过近而“出事”。资本与权力走得太近，非常容易出事，而且一旦出事就是大事。这种案例很多，有古代的也有现代的。下面我们分别讲述一个现代的案例和一个古代的案例。
企业家要懂政治不要搞政治
　　2008年12月20日，在杭州举行的“2008年企业家法律风险管理研讨会”上，浙江省工商联正厅级巡视员郑明治曾经提到：企业家要懂政治，但是不要搞政治。你们看看“政治”两个怎么写？“政治”的“政”左边是一个“正”右边是反“文”。就是说，“政治”不是正就是反；“政治”的“治”是三点水加一个台。所以，搞政治的不是上台就是下水。不对吗？今天，企业家就是要懂政治，这样你的企业才会发展好，才会发展大，但是，你去搞政治迟早把自己的企业搞死。
　　举一个例子，有很多企业家在当地参政议政，有一些发言权。
　　但是请注意：政府换届、党委换届征求企业家的意见，企业家不要多说、不要乱说。你可以简单说“我们听党的话、按照市委的意见、按照组织的意见办”。你千万不要说“哎呀，这个副市长不行，我们企业家要另外提一个跟我们关系比较密切的，比较了解的某某某，把原来市委定的那个人名单拿掉”、“叫经贸局的局长某某来当”或者“叫发改委主任来当”。
　　这样说话的企业家，很容易陷入不该管的事情中，最后很可能是会吃苦头的。
现代案例：上海社保基金案中多名企业家落马
　　一个高官落马，必然会有一批企业家“陪葬”。高官傍大款、大款傍高官，都存在巨大的法律风险。在陈良宇案、王宝森案、成克杰案、胡长清案等案件中，陪葬的企业家不在少数，其中当属上海社保基金案最为典型。
　　在震惊中国政坛和商界的上海社保基金案中，从政府官员到公司董事，官商勾结程度让人触目惊心。
　　上海社保局挪用社保资金给地产商用于开发房地产；拆借32亿元社保基金，给民营企业家张荣坤旗下的上海福禧投资控股有限公司用于收购沪杭高速公路的权益；拆借社保资金约10亿元给新黄浦公司进行旧城改造工程；拆借8亿多元社保资金给上海新华闻投资有限公司用来收购新黄浦股权。
　　因为该案落马的官员和商人有上海市委书记陈良宇、陈良宇秘书秦裕、上海社保局局长祝均一；随之落马的企业家有张荣坤(上海福禧投资控股有限公司董事局主席)、王成明(上海电气集团董事长)、吴明烈(上海新黄浦董事长)、韩国璋(上海电气副总裁)、严金宝(上海闵华实业联合发展有限公司董事长)、陆天明(上广电房地产有限公司总经理)……
古代案例：红顶商人胡雪岩深陷官场斗争最终破产
　　“从政要学曾国藩，经商要学胡雪岩”，可见胡雪岩是一个非常成功的商人，成为商人学习的榜样。在中国古代的著名富豪中，莫不是沿着“官商结合”之路辉煌腾达的。胡雪岩成功的秘诀也在于官商勾结。
　　但是，“人在江湖漂，哪有不挨刀”。红顶商人胡雪岩却最终因为和朝廷要员左宗棠过从甚密，由于得罪了朝廷其他要员如李鸿章、张之洞等人，最后身不由己地深陷于官场斗争中，终于破产。他的败亡最主要的原因是政治斗争，是官场斗争的牺牲品。终其一生，正可谓“成也萧何，败也萧何”。
　　胡雪岩幼年丧父，家境十分贫寒，他依靠其先前资助并后来当官的王有龄发迹。后又攀附上更大的政治靠山左宗棠。左宗棠不但给胡雪岩经商很多方便，还亲自向朝廷保荐了胡雪岩。最后胡雪岩官居二品，朝廷赏穿黄马褂、赐红顶戴。胡雪岩由此变成红顶商人。
　　攀附上左宗棠后，胡雪岩的能量不能同日而语。戴了官帽的胡雪岩经营范围非常广泛，甚至涉及军火等等战略物资，当时最赚钱的生意他几乎全都囊括了。他的个人资产在高峰期一度超过清政府国库储备金。但是，由于胡雪岩在事业上鼎力帮助左宗棠(胡雪岩在上海与洋商交道打得火热，借洋债、买武器，帮助左宗棠西征立功)，遭到朝廷大臣李鸿章的仇恨。
　　当时清代的“官商同盟”除了左宗棠和胡雪岩这一对之后，紧接着很快就有官员李鸿章和商人盛宣怀这另一对搭档。在政治上，左宗棠与李鸿章常常唱反调；在商业界，胡雪岩和盛宣怀你争我夺。
　　考虑到胡雪岩是左宗棠身边一个举足轻重的人物，李鸿章认为要在政治上斗过左宗棠，必须先挤垮他身边的胡雪岩。经过深思熟虑，李鸿章及盛宣怀等提出：“排左先排胡，倒左先倒胡”。
　　李鸿章和盛宣怀于是趁左宗棠不在两江、胡雪岩的阜康钱庄空虚之际，指使手下散布谣言导致人们纷纷到胡雪岩的阜康钱庄挤兑。挤兑风潮后，阜康钱庄因为存银不足而不得不关门。胡雪岩的钱庄因挤兑而破产后，盛宣怀又设计使胡雪岩的生丝生意破产。破产后的胡雪岩被查抄革职，失去了红顶。
　　笔者认为，胡雪岩的故事发生在晚清，但现代社会完全可能重演。今天的企业家们应该“不找市长找市场”，努力追求阳光下的利润，切不可走捷径。胡雪岩之类的红顶商人在现代法制社会有很大法律风险。靠金钱、美女把一些官员“摆平”，也许能够挖到“第一桶金”，但不可能长期成功。合法经营的企业才会基业长青！

注：本文为“企业家法律风险防范”系列文章之一，系列文章的部分内容摘自作者于2008年11月在北京大学出版社出版的《企业家法律风险防范》（MBA、EMBA教材）。本文首次刊登于《法制日报•周末》。

注：
1、本文首次刊登于《法制日报•周末》，作者为唐青林（北京市安中律师事务所律师）、项先权（浙江新台州律师事务所律师）。
2、本文为“企业家法律风险防范”系列文章之一。主要内容摘自作者于2008年11月在北京大学出版社出版的《企业家法律风险防范》（MBA、EMBA教材）。

■唐青林 北京市安中律师事务所律师
■项先权 浙江新台州律师事务所主任
国家环境保护总局


国家环境保护总局文件

环发〔2007〕150号


关于印发《国家环境技术管理体系建设规划》的通知
各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），新疆生产建设兵团环境保护局，总局各直属单位、派出机构，国家环境保护重点实验室、工程技术中心：
　　
　　为贯彻落实我局《关于增强环境科技创新能力的若干意见》和第六次全国环保大会精神，加强环境技术管理，为实现节能减排和环境保护目标提供技术支撑，我局组织制定了《国家环境技术管理体系建设规划》。现印发给你们，请参照执行。
　　
　　附件：国家环境技术管理体系建设规划
　　
　　

二○○七年九月二十九日
附件：
国家环境技术管理体系建设规划
国家环境保护总局
— i —
目 录
前言........................................................ 1
一、我国环境技术管理现状和存在问题........................ 2
（一）我国环境技术管理现状..................................... 2
（二）国外环境技术管理现状..................................... 3
（三）我国环境技术管理存在的问题............................. 4
二、建立环境技术管理体系的必要性.......................... 5
（一）建立环境技术管理体系是实现“十一五”环境目标的客观
要求................................................................... 6
（二）建立环境技术管理体系是现代环境管理理念与制度的重大
发展................................................................... 6
（三）环境技术管理体系是实施环境管理制度的重要技术保障.. 7
（四）环境技术管理体系是环境标准制订与实施的技术支撑.... 7
（五）评价和筛选先进的环境技术需要建立环境技术评价制度和
示范推广机制......................................................... 8
三、指导思想、原则和目标................................... 8
（一）指导思想.................................................... 8
（二）构建原则.................................................... 9
（三）规划目标................................................... 10
四、国家环境技术管理体系的构成和定位..................... 10
（一）国家环境技术管理体系的构成............................ 10
（二）环境技术管理体系与科技创新体系、环境标准体系的关系. 11
五、主要内容和任务........................................ 14
（一）构建国家环境技术指导体系............................... 15
— ii —
（二）建立科学的环境技术评价制度............................ 36
（三）建立环境技术示范推广机制............................... 38
（四）近期工作重点.............................................. 40
（五）经费预算................................................... 46
六、保障措施............................................... 46
（一）提高认识，将环境技术管理列入环境管理体系建设的重要
日程.................................................................. 46
（二）机构建设和工作机制...................................... 47
（三）加强人才建设，培养专业队伍............................ 48
（四）加强国际合作，促进我国环境技术管理体系建设........ 48
— 1 —
国家环境技术管理体系建设规划
为贯彻落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》
和国家环保总局《关于增强环境科技创新能力的若干意见》，通过建
立国家环境技术管理体系，运用技术手段对污染防治的全过程进行
管理，为节能减排和环境保护目标的实现提供强有力的技术支撑，
为环境监督执法、标准制(修)订和各项环境管理制度的有效实施，
以及为履行国际公约提供可靠技术保障，实现从主要用行政手段保
护环境到综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问
题的历史性转变，制定本规划。
前言
本规划中环境技术指能够节约资源、避免或减少环境污染的技
术，包括清洁生产技术、污染控制技术和综合利用技术等环境污染
防治技术。
环境技术管理是指国家为保障实现节能减排和环境保护目标，
指导全社会在生产和生活中采用先进的环境技术，提高环境污染防
治和生态保护的效果，引导环境技术和环保产业的发展，支撑环境
监督执法、环境影响评价、环境监测、环保标准制修订等管理工作，
对环境技术进行评估、示范、推广和规范等活动的总称，是环境管
理体系的重要组成部分。
本规划中的环境技术管理体系主要包括为环境污染防治与管理
— 2 —
的各环节提供系统技术支持和保障相配套的污染防治技术政策、污
染防治最佳可行技术导则和环境工程技术规范，以及相应的环境技
术评价制度和示范推广机制。
一、我国环境技术管理现状和存在问题
（一）我国环境技术管理现状
我国环境保护事业经过30 多年的发展，目前已经建立起相对完
善的环境管理政策、法规体系、环境标准体系，实施了一系列环境
管理制度。
为适应环境管理的需要，在上世纪90 年代初，我局开始对环境
技术进行管理。首先集中在对现有治理技术的筛选上，“七五”期间
汇编了《1990 年国家科技成果重点推广计划》环境保护项目目录。
为使技术成果的筛选规范化，加速环境科技成果转化，1991 年成立
了国家环境保护局最佳实用技术评审委员会和环境保护最佳实用技
术推广办公室(筹)，并于1995 年5 月正式成立“国家环境保护局最
佳实用技术推广办公室”。1992-2003 年间，全国各省市环保局和国
务院各部门、行业协会共推荐了2418 项环境保护实用技术。通过专
家评审和筛选，共选出1024 项国家重点环境保护实用技术进行推广。
“八五”期间，随着国家科技攻关重点的调整，技术管理重点
放在了污染防治技术的开发上，国家环保局组织了“八五”国家环
保科技攻关研究，针对重点、难点污染防治技术开展了科技攻关。“八
五”攻关要求达到工业性示范工程的高要求，同时要求研究治理工
艺、装置设备和新产品相结合的成套技术。
— 3 —
“九五”期间，国家环保总局开始制订污染防治技术政策，对
污染防治工作发挥了重要的指导作用,极大地促进了相关领域环保
治理技术及产业的发展。
“十五”期间，我国环境技术管理工作又有了新的发展。在此
期间，国家环保总局开始组织实施了系列环境污染防治技术管理工
作，先后发布了印染行业废水、危险废物、燃煤二氧化硫、柴油车、
摩托车、制革毛皮工业等15 项污染防治技术政策；制订了医疗废物
集中焚烧处置工程技术规范、医疗废物高温蒸汽集中处理工程技术
规范、火电厂烟气脱硫工程技术规范等12 项技术规范；制(修)订了
90 多项环境保护产品技术要求和70 多项环境标志产品技术要求。
综上所述，我国在环境技术管理方面已经开展了大量工作，主
要集中在最佳实用技术的筛选和发布，制定技术政策、工程技术规
范和技术要求等。
（二）国外环境技术管理现状
发达国家十分重视环境技术管理在环境保护工作中的重要作
用。美国于20 世纪70 年代就开展了系统的技术管理工作，并通过
立法加以明确。欧盟等为促进综合污染防治也提出了污染防治最佳
可行技术体系。
美国环保局针对现有污染源、常规污染物、非常规污染物和新污
染源，要求企业分别采用现行最佳控制技术（Best Practicable
Technology Currently Available, BPT）、最佳常规污染物控制技术
(Best Conventional Pollutant Control Technology ,BCT)、污染
— 4 —
防治最佳可行技术（ Best Available Technology Economically
Achievable ,BAT）和最佳示范技术（Best Demonstrated Control
Technology ,BADT），并以控制技术为依据制定颁布了50 多个行业的
工业废水和城市污水排放限值指南和标准。美国的技术管理体系已成
为贯彻《清洁水法》和《清洁空气法》最重要的政策和措施之一。
1996 年，欧盟在综合污染防治（IPPC）指令96/61/CE 中提出了
建立污染防治最佳可行技术（BAT）的要求，并由欧盟委员会工作小
组和各成员国共同起草BAT 参考文件，从1999 年开始用于新建设施，
到2002 年，欧盟的BAT 体系已经基本建立完成，并在各行各业建立
起相应的BAT 参考文件，开始发挥其指导作用。期间，各成员国也
相继以BAT 参考文件为基础，构建起符合各自具体国情的BAT 体系，
到2007 年，所有现存设施都应达到其要求，届时大约会有60，000
个环保设施采用BAT 技术。其他欧洲国家也开始建立各国的BAT 体
系。从2002 年起，俄罗斯新的环境法规已经决定采用BAT。保加利
亚也在2003 年采纳了IPPC 指令，确定了BAT 的指导地位。
综上所述，发达国家十分重视技术指南、技术评价等环境技术
管理对环境保护和污染治理达标的重要作用，而且成功地制定和运
用了以污染防治最佳可行技术（BAT）和技术评价为核心的环境技术
管理体系，环境技术管理已成为国家环境管理的一个重要方面,在环
境污染治理和实现环境保护目标上发挥了重要作用。
（三）我国环境技术管理存在的问题
一是我国的环境技术管理虽然做了大量工作，但仍处于分散、
— 5 —
无序状态，过去开展的环境保护最佳实用技术筛选由于存在评价制
度不完善，评价机制不健全等原因，尚未形成完整、科学、系统的
环境技术管理体系，远不能满足环境监管、科技进步和环保产业发
展的要求。
二是由于种种原因，总局已多年不开展环境技术评估、规范制定
等工作，导致全国环境技术评价、推广、应用等出现重复、混乱局面，
不能满足当前节能减排、强化治理、稳定达标等工作的迫切需求。
三是目前已开展的环境技术管理工作与发达国家有较大差距，
技术评价方式也有待提高。
二、建立环境技术管理体系的必要性
温家宝总理在第六次全国环保大会上提出，做好新形势下的环
保工作，关键是要加快实现三个转变。其中一个重要转变就是，环
保工作必须尽快实现从主要用行政办法保护环境转变到综合运用法
律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。2006 年,国家环保
总局召开了全国环保科技大会，明确提出要全面实施环境科技创新
建设三大工程，其中之一即为环境技术管理体系建设工程。可以看
出，我国的环保战略已经发生了重大变化，技术手段已上升为与法
律、经济、行政手段同等的地位，全面依靠科技创新和技术进步已
经成为新时期环保工作的基本方针之一。
当前，无技术可用、有技术不用、技术含量不高、污染治理设施
低水平重复建设、企业排污不稳定达标等问题较为突出，究其原因，
从环境技术管理来看，与技术混乱、评估不科学、推广不力和管理缺
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失密切相关。要改变这种状况，必须建立符合市场经济和环保工作规
律的国家环境技术管理体系，引导环保产业，推动循环经济发展。
（一）建立环境技术管理体系是实现“十一五”环境目标的客
观要求
污染控制仍然是我国“十一五”乃至今后环境保护工作的重中
之重。控制环境污染，实现“十一五”环保目标，一要保证污染治
理的技术科学、先进、高效；二要保证污染治理设施长期、稳定、
可靠达标排放。而要实现这两个目的，必须切实解决目前环境技术
水平不高、环境技术选择不当、企业排污不能稳定达标等突出问题。
其核心是要改变目前环境技术管理不力、环境管理缺乏技术支撑的
现状，建立符合我国当前和今后一定时期内的环境保护形势和与环
境管理各环节相配套的技术管理体系，使企业、环保部门等能够方
便、快捷地从国家渠道了解污染防治的技术状况、适用范围、效果、
环境及经济效益等，正确地选择和使用先进、高效的技术或装备。
（二） 建立环境技术管理体系是现代环境管理理念与制度的重
大发展
发达国家十分重视环境技术管理在环境保护工作中的重要作用，
通过将环境技术管理与环境管理相融合，实现对污染源综合治理，美
国、欧盟都有较为成功的经验。1992 年联合国环境与发展大会以后，
我国为落实经济、社会、环境可持续发展战略和污染预防政策，也
出台了一些体现可持续发展战略和污染预防政策的技术管理措施。
但是，集污染预防政策和最佳污染控制技术为一体，对污染源施行
— 7 —
全面控制的管理制度、措施还没有完全形成。学习和借鉴国外环境
管理经验，结合我国环境管理的实际和政策、制度建设的要求，建
立具有中国特色的环境技术管理体系与制度已势在必行。
（三）环境技术管理体系是实施环境管理制度的重要技术保障
为有效控制环境污染，我国实施了一系列环境管理制度。但是
长期以来，由于为环境管理提供技术支撑的技术政策和技术导则、
工程技术规范较少且不成体系，使各级环保部门在污染防治决策和
监督执法中缺乏技术依据，从而降低环境管理制度实施的有效性。
对污染治理设施的监督管理一直是污染防治工作中的簿弱环
节。污染防治最终要靠工程措施来落实，由于缺失污染治理设施管
理制度及其与污染防治工程建设与运行相关的技术导则、工程技术
规范等，造成治理项目在制定方案、工程设计、施工、验收等阶段
存在着技术选择不科学、工艺和设计参数选择随意性大、工程和设
备质量参差不齐、治理设施验收规范缺乏等问题。其结果是造成大
量治理设施运行不稳定，甚至停运。
总结多年来我国环境管理的经验与教训，依靠单纯的法律和行
政手段，以简单的行政管理方式，去面对污染防治这样一种专业性
和技术性很强的管理对象，难于实施有效的管理，因此，强化环境
监管，实现历史性转变，要求建立和完善环境技术管理体系。
（四）环境技术管理体系是环境标准制订与实施的技术支撑
环境标准是实施环境管理最主要的执行依据。污染防治技术包
括生产过程的污染预防和末端处理技术，是污染物排放标准制修订
— 8 —
的主要依据。但是，长期以来，由于缺少全面、系统、经过科学评
价、示范验证、成熟可靠的污染防治最佳可行技术的支持，使排放
标准的技术经济可行性受到影响，进而影响了标准实施的有效性。
因此，需要尽快建立科学评价与示范体系，为排放标准的制修订与
实施提供有效的技术支撑。
（五） 评价和筛选先进的环境技术需要建立环境技术评价制度
和示范推广机制
目前我国环境技术评价主要采用政府部门主持、专家会议评审
的单一模式；重点实用技术的评审，也停留在简单地对自愿申报的
各项技术进行专家评选的工作方式。这种传统的专家评审的方法和
制度，由于受专家资源、专家学识和经验的局限以及监督制约机制
不健全等方面的影响，难以保证评审结果的科学合理性、客观公正
性。同时，多年来缺乏针对行业整体污染防治技术的评估，现行工
作方式已不适应环境技术管理制度建设和实施要求。
需要通过环境技术管理体系建设和持续改进，建立能与各时期环
境保护发展的要求有机结合，鼓励环境技术不断创新，符合市场经济
规律、系统规范、客观公正的技术评价制度和示范推广机制。同时，
环境技术评价、示范、推广工作体系的建立，必将会对污染防治技术
政策、污染防治最佳可行技术导则和环境工程技术规范的实施以及重
大战略性环境技术示范提供强有力的机制支撑和制度保证。
三、指导思想、原则和目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学
— 9 —
发展观，实现环境保护工作历史性转变，健全环境管理体系，以解
决环境管理制度实施缺乏技术支撑问题、提高环境管理有效性为目
标，建立起以污染防治技术政策、污染防治最佳可行技术导则和环
境工程技术规范，以及相应的环境技术评价制度和示范推广机制为
核心内容的国家环境技术管理体系，为污染源稳定达标排放、污染
物总量削减、节能减排和环境保护目标的实现提供可靠的技术保障。
（二）构建原则
1、与环境管理紧密衔接
根据实施环境影响评价等各项环境管理制度、环境标准制(修)
订和实施等环境管理各环节的技术需求，构建环境技术管理体系。
2、全面规划、分批实施
围绕环境保护目标和节能减排重点工作要求，结合行业发展和
污染物排放状况，全面制定规划，分批实施。
3、支撑污染防治全过程管理
构建以污染防治技术政策、污染防治最佳可行技术导则和环境
工程技术规范为核心的技术体系，为工程立项环评、工程设计、“三
同时”建设、验收和环保设施运行管理等各个污染控制环节提供技
术支持，确保污染物的有效削减和稳定达标。
4、促进环境技术创新发展
建立科学的环境技术评价制度和示范推广机制，促进环境技术
创新发展，促进新技术利用，提高环保技术装备质量和污染防治技
术整体水平。
— 10 —
5、借鉴国外环境技术管理经验
在全面剖析欧、美等发达国家在环境技术管理制度建设和污染
防治最佳可行技术筛选及环境技术评价等方面的成功经验基础上，
消化吸收，为我所用。
（三）规划目标
到2010 年，初步建立起与我国环境管理体系相适应的国家环境
技术管理体系框架，并发布相关文件。主要完成针对重点污染行业
相配套的技术管理体系建设，包括重点污染行业的污染防治技术政
策、污染防治最佳可行技术导则、环境工程技术规范以及环境技术
评价制度、示范推广机制等，使环境技术管理成为国家环境管理体
系的重要组成部分。
“十二五”期间完成主要行业完整配套的技术管理体系建设，
建成相对完善的国家环境技术管理体系。
四、国家环境技术管理体系的构成和定位
（一）国家环境技术管理体系的构成
参照美国和欧盟的经验，结合我国环境保护的实际，确定我国
环境技术管理体系的定位是：为环境管理服务，为环境污染防治全
过程的各个环节提供技术支持，对环境管理者和企业进行技术指导，
为实现环境保护目标提供技术保证。
环境技术管理体系的构成按照环境污染防治全过程对技术支撑
的要求，需要制订指导行业进行污染全过程防治的污染防治技术政
策、集清洁生产和末端治理于一体的污染防治最佳可行技术导则、
— 11 —
污染治理工艺技术规范、重点污染源治理工程技术规范、污染治理
设施验收、运行管理技术规范等技术文件，对污染防治的全过程进
行技术指导,同时必须有科学的技术评价制度和技术示范与推广机
制予以保证。因此，国家环境技术管理体系应由污染防治技术政策、
污染防治最佳可行技术导则、环境工程技术规范等规范性技术指导
文件，环境技术评价制度和环境技术示范推广机制3 部分构成，具
体见图1。
图1 环境技术管理体系构成图
（二）环境技术管理体系与科技创新体系、环境标准体系的关系
新时期我国环境科技发展的总体目标是到2010 年，通过实施环
境科技创新、环境标准体系的建设和环境技术管理体系建设三大工
程，在知识创新的关键研究领域取得重大突破；环保技术法规、标
环境技术管理体系
环境技术指导文件 环境技术评价制度 环境技术示范推广机制
污染防治技术政策
污染防治最佳可行技术导则
环境工程技术规范
现有单项技术综合评价制度
现有同类技术筛选评价制度
新技术验证制度
环境技术示范机制
环境技术推广机制
环境技术信息系统
— 12 —
准基本满足环境管理需要，环境技术管理体系初步建立，使科技支
撑和引领环保事业发展的能力有较大提高。
环境技术管理体系是联系环境科技创新体系和环境标准体系的
纽带，为环境管理各个环节提供技术支撑。
环境标准是环境保护法律的定量化、指标化，是实现环境管理
目标的重要依据和手段。环境技术管理体系中的污染防治技术政策、
污染防治最佳可行技术是制修订和实施污染物排放标准的技术依
据，同时引导和规范企业选择污染物达标排放的技术路线和工艺方
法。通过发布环境工程技术规范对环境污染治理设施建设、验收、
运行的全过程技术内容做出规定，规范环境工程建设市场，保证环
境工程质量，为排污企业达标排放提供重要保障。因此，环境技术
管理既为环境标准制订提供技术支持，又为环境标准贯彻实施，达
到环境保护目标提供技术保障。
环境科技创新体系旨在为促进环境技术进步、改善环境质量提
供基础技术手段。环境科技创新成果经过环境技术管理体系中示范
与推广机制与环境技术评价制度的验证和评估后，可以上升为技术
政策和污染防治最佳可行技术，为环境标准的从严提供技术依据，
从而进一步改善环境质量。因此，环境技术管理体系在为环境标准
的制定与实施提供技术依据和技术保障的同时，引领环境科技创新，
促进环境标准技术的进步，不断地改善环境质量，使环境管理进入
良性循环。
环境技术管理体系内部关系及其作用见图2。

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五、主要内容和任务
国家环境技术管理体系由技术指导体系（包括污染防治技术政
策、污染防治最佳可行技术导则、工程技术规范）、技术评价制度、
技术示范与推广机制三部分组成。
污染防治技术政策是根据一定阶段的经济技术发展水平和环境
保护目标，针对污染严重行业提出的全过程控制污染的技术原则和
技术路线,是行业污染防治的基本指导文件。技术政策的作用主要是
为行业污染控制提出技术路线,引导环境工程技术发展，指导环保部
门、工程设计单位和用户选择技术方案，最大限度地发挥环境投资
效益，规范环保技术市场。
污染防治最佳可行技术导则是为实现节能减排和环境保护目
标，按行业或重点污染源对污染防治全过程所应采用的技术、经济
可行的清洁生产技术、达标排放污染控制技术等所作的技术规定。
污染防治最佳可行技术导则的作用是对全社会污染控制给予技术指
导，是企业选择清洁生产技术、污染物达标排放技术路线和工艺方
法的主要依据，也是环保管理、技术部门开展环境影响评价、项目
可行性研究、环境监督执法的技术依据。
环境工程技术规范为企业进行环境工程设计、环境污染治理工
程验收后的运行维护提供技术依据。通过对环境污染治理设施建设
运行全过程的技术规定，指导企业进行清洁生产工艺设计、环境工
程设计，为环保部门进行污染物排放管理提供技术依据，规范环境
工程建设市场，保证环境工程质量，为达标排放提供重要保障。
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技术评价制度是应用科学的方法学和指标体系进行环境技术的
筛选、评价与评估，为环境管理科学决策服务。
技术示范与推广机制是通过对能够解决污染防治重点、难点问
题的新工艺、新技术进行示范，对各类成熟、污染防治效果稳定可
靠、运行经济合理并已被工程应用的实用污染防治技术进行推广，
为技术政策和污染防治最佳可行技术导则的制定提供技术依据。
（一）构建国家环境技术指导体系
1、构建原则
污染防治技术政策和污染防治最佳可行技术导则体系按行业或
污染源制订，根据控制对象分为工业、城镇生活、农村、综合类4
类。其中：工业按国民经济行业分类；城镇生活指与城镇生活相关
的行业，如交通运输、公共设施、服务业等；农村包括农村生活、
种植业、畜牧业、水产养殖等；综合类指区域污染防治、循环经济
等。
污染防治技术政策与污染防治最佳可行技术导则相对应，污染
防治技术政策为宏观指导，污染防治最佳可行技术导则为微观指导，
因此，污染防治最佳可行技术导则体系的划分比污染防治技术政策
更具体。
环境工程技术规范分为工艺技术规范、重点污染源治理工程技
术规范、污染治理设施运行规范等。
遵循上述原则，构建污染防治技术政策体系表、污染防治最佳
可行技术导则体系表和环境工程技术规范体系表。
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2、完善污染防治技术政策体系
污染防治技术政策主要内容包括制订技术政策的目的、污染防
治目标、污染防治的技术路线、原则和措施等。“十一五”期间，在
现有基础上完善污染防治技术政策体系，根据环境管理的需求，适
时修订已有的污染防治技术政策和制订新的技术政策，完成30 多项
重点行业污染防治技术政策的制(修)订，远期目标制定发布污染防
治技术政策近100 项。污染防治技术政策体系表见表1。
表1 污染防治技术政策体系表
序 号 名 称 说 明
工业污染防治技术政策
1 电力工业
1-1 燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策 已有,拟修订
1-2 火力发电氮氧化物排放污染防治技术政策
1-3 其他发电（除火电）工业污染防治技术政策
2 钢铁工业
2-1 钢铁工业污染防治技术政策
3 有色金属冶炼加工业
3-1 铝炼污染防治技术政策
3-2 锰炼污染防治技术政策
3-3 铅锌冶炼污染防治技术政策
3-4 铜钴镍冶炼污染防治技术政策
3-5 稀有金属冶炼污染防治技术政策
3-6 再生有色金属污染防治技术政策
3-7 铬盐生产污染防治技术政策
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序 号 名 称 说 明
4 建材工业
4-1 平板玻璃工业污染防治技术政策
4-2 日用玻璃工业污染防治技术政策
4-3 建筑陶瓷制品工业污染防治技术政策
4-4 耐火材料制品工业污染防治技术政策
4-5 石墨及其他非金属矿物制品工业污染防治技术政策
4-6 石棉工业污染防治技术政策
4-7 沥青工业污染防治技术政策
4-8 石灰工业污染防治技术政策
4-9 石膏工业污染防治技术政策
5 石油加工、炼焦业
5-1 炼焦化学工业污染防治技术政策
5-2 石油化学工业污染防治技术政策
5-3 石油炼制工业污染防治技术政策
5-4 煤化工工业污染防治技术政策
6 化学原料及化学制品业
6-1 氯碱工业污染防治技术政策
6-2 纯碱工业污染防治技术政策
6-3 磷酸盐及磷化工工业污染防治技术政策
6-4 硫酸工业污染防治技术政策
6-5 硝酸工业污染防治技术政策
6-6 合成氨工业污染防治技术政策
6-7 磷肥工业污染防治技术政策
6-8 钾肥工业污染防治技术政策
6-9 农药工业污染防治技术政策
6-10 染料工业污染防治技术政策
6-11 橡胶工业污染防治技术政策
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序 号 名 称 说 明
6-12 油漆涂料工业污染防治技术政策
6-13 颜料工业污染防治技术政策
6-14 油墨及墨水工业污染防治技术政策
6-15 油脂水解工业污染防治技术政策
6-16 合成洗涤剂工业污染防治技术政策
6-17 合成胶粘剂工业污染防治技术政策
6-18 合成树脂工业污染防治技术政策
6-19 化学纤维工业污染防治技术政策
6-20 人造纤维工业污染防治技术政策
7 造纸及纸制品业
7-1 废纸造纸工业污染防治技术政策
7-2 木材制浆造纸工业污染防治技术政策
7-3 非木材制浆（草浆）造纸工业污染防治技术政策 已有，拟修订
8 农副食品加工业
8-1 植物油加工业污染防治技术政策
8-2 制糖工业污染防治技术政策
8-3 屠宰及肉类加工业污染防治技术政策
8-4 水产品加工业污染防治技术政策
9 纺织业
9-1 印染行业废水污染防治技术政策 已有，拟修订
9-2 纺织染整工业污染防治技术政策
10 饮料制造业
10-1 饮料工业污染防治技术政策
10-2 酒精工业污染防治技术政策
11 食品制造业
11-1 液体乳及乳制品工业污染防治技术政策
11-2 罐头工业污染防治技术政策
11-3 调味品、发酵制品工业污染防治技术政策
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序 号 名 称 说 明
12 医药制造业
12-1 制药工业污染防治技术政策
12-2 皂素工业污染防治技术政策
13 皮革、毛皮、羽毛（绒）加工及其制品业
13-1 皮革、毛皮加工及其制品工业污染防治技术政策
13-2 羽毛（绒）加工及其制品工业污染防治技术政策
13-3 制革、毛皮工业污染防治技术政策 已有
14 交通运输设备制造业
14-1 汽车工业污染防治技术政策
14-2 船舶工业污染防治技术政策
14-3 航空航天器制造工业污染防治技术政策
14-4 船舶回收利用技术政策
14-5 汽车产品回收利用技术政策 已有
15 金属制品业
15-1 金属表面处理及热处理加工污染防治技术政策
15-2 电镀工业污染防治技术政策
15-3 铸造与加工污染防治技术政策
16 煤炭开采和洗选业
16-1 煤炭开采和洗选业污染防治技术政策
16-2 煤炭工业生态环境保护与污染防治技术政策
16-3 焦炭工业污染防治技术政策
17 石油和天然气开采业
17-1 石油和天然气开采业污染防治技术政策
18 黑色金属矿采选业
18-1 黑色金属矿采选业污染防治技术政策
19 有色金属矿采选业
19-1 重有色金属采选业污染防治技术政策
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序 号 名 称 说 明
19-2 轻有色金属采选业污染防治技术政策
19-3 黄金矿采选业污染防治技术政策
20 非金属矿采选业
20-1 化学矿采选业污染防治技术政策
20-2 石棉及其他非金属采矿工业污染防治技术政策
21 木材加工及木、竹、藤、棕、草制品业
21-1 木材加工业污染防治技术政策
23 废弃资源和废旧材料回收加工业

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