浅议立法准备阶段

柴靖静


内容摘要：立法准备阶段是整个立法过程的前期准备阶段，它在整个立法环节中起着重要作用。而我国的立法准备阶段不论是在理论研究，还是在实践上都处于起步阶段，许多制度尚处于探索和逐步确立的过程中。本文试图对我国立法准备阶段的现状与所存在的问题做一些分析，并阐释立法准备阶段应坚持的两个基本原则，并相对这些问题提出一些改革与完善的对策。
关键词：立法准备阶段 民主化 制度化

立法是整个法治建设的重要一环，因为不论建设法制，还是实行法治，首先都要立法。而立法准备阶段作为立法过程的第一个阶段，其作用可想而知，但是有很长一段时间，对于立法过程特别是立法准备阶段，法学界研究甚少。虽然随着法制建设与法学理论的发展，人们已经对此予以注意，有了一些研究成果，但是相对于实践需要，理论研究仍显得过于苍白。因此，研究立法准备已成为推动中国立法健康发展的迫切需要。
一、 立法准备阶段的含义与价值分析。
周旺生在《立法学》中认为“现代立法活动过程中的立法准备，一般指在提出法案前所进行的有关立法活动，”是“为正式立法提供或创造条件的活动，是为正式立法奠定基础的活动。”①由这个定义我们可以看到，立法准备是整个立法过程中的第一个环节，它的最终结果直接为进入下一阶段的立法运作过程服务，是整个立法过程的奠基石。
立法是一个过程，作为立法过程的初始阶段，立法准备也是一个过程，这一过程由几个小的环节组成。通常来说，立法准备阶段要经历以下几个步骤（1）立法预测，立法规划（2）确定立法项目（3）采纳立法建议和创议（4）确定法案起草组织和程序（6）起草法案。另外，法的清理，法的汇编和立法信息反馈中包含旨在为法的制定和变动服务工作，也是立法准备活动的内容。这其中的立法预测，编制立法规划，形成立法创议做出立法决策，属于宏观上的，从大的方面解决立法的问题。其余的则是从微观上入手，确定怎样进行法案的准备工作。因此，实质上立法准备阶段应该可以分为这样两个步骤：（一）对于某一类事项、某一类社会关系，政权机关是否应当初步决定将其纳入法所调整的范围；（二）是对于已初步决定将其纳入法所调整的事项，如何拟就最初的文字规范。反映到立法准备过程中，就是做出决策和起草法案的两个步骤。②
对于立法准备阶段的价值，周旺生教授在《立法学》中作了如下精彩论述而被从多学者所引用：“在有的国家，法案提交立法机关或立法主体审议、表决，往往只是或主要是履行法定程序，并不能真正决定该法案能否正式成为法，因为能否成为法，在立法准备阶段就已有定夺或至少大体上已有定夺了。” “就法治发达国家和法治不发达国家相比，后者的立法准备比前者的立法准备活动过程中的地位更显重要。”确实，在中国这样法制不发达的国家中有这样一种现象，立法程序规定的很具体，很充分，但实质上不过是一种形式，一种花架子，最后通过的立法基本上仍保留在立法准备阶段的结果。③这是法制不健全的表现，也是我们必须注意与改正的一点。由上面我们对立法准备阶段的分析，我们应明确作为准备阶段有两个主要功能：一是提出某种或某个法的立与不立，二是形成草案。这两个过程是立法程序的准备，而不是实质意义上的立法。做到这一点应是建立在整个立法机制健全的基础上。我们在认识立法准备的价值上要注意以下两点：（1）要认识立法准备重要作用，注重对其价值与制度的研究（2）不能事实上在立法准备阶段已决定立法的命运。划清准备阶段与立法程序的界限。做到立法准备阶段与其余阶段的合理分工。
二、我国立法准备阶段的现状
对于我国立法准备的研究，笔者认为其正处于刚刚起步的阶段。虽然已有所重视，但是还欠完善，不能完全适应现实的需要。具体表现在关于立法准备的阶段的一些细节问题并没有专门的著述来指导，专门探讨此一问题的文章也少之又少。其实，国外对立法准备阶段的研究已日臻成熟，已有许多有关专门关于立法规划与立法起草的著述。由此我们也可以看出国外对立法准备阶段的重视程度。由此我们可以看到关于这方面的研究是迫切的；而面对于如此开放的世界，借鉴别国经验也是必须的，笔者认为现如今翻译有关著作的需要也是迫切的。
从现实中来看，我国现行的关于立法准备的法律规定只是对于立法准备的某一个环节有所规定并且规定还不全面。在《立法法》中，只有在34条，第58条提出全国人大常委会以及国务院立法时偶尔提到立法论证的问题，而且还不是作为立法准备环节提出的。在第12，13，24，25条提到了哪些机关或个人可以向全国人大及全国人大常委会提出法律案的问题，而关于立法论证，立法规划等问题在立法法中则根本未涉及。④
在其它法律法规中，只有国务院通过的《行政法规制定程序暂行条例》第5条第6条把立法规划作为立法准备的一个重要环节规定下来。地方上，上海，吉林等地曾作过专门的立法规划设想。河北等地在地方立法条例中专门规定立法准备一章，可以说都是对立法准备阶段的有益探索。但与法制发达国家相比，其制度的规定还有很多不足。其制度的规定只是零散的，并没有形成一个体系。对于完善我国立法来讲还是远远不够的。
三、 完善立法准备制度应坚持的原则——民主化与制度化
这两个原则是应该体现在整个立法过程的原则，但在立法准备阶段，坚持民主化与制度化更具特殊意义。由前所述，我国的立法准备制度不论是在理论上还是在实践上都有它的缺陷与不足，立法准备的民主化与制度化程度还相当不够。立法准备中往往是由当权者一言决定立与不立。而现代的民主，要求立法过程中要“主体的广泛性，行为的制约性，内容平等性和过程的程序性。”⑤纵观我国立法准备的现实状况，我国在此方面做的还是远远不够。
立法准备阶段的民主化原则体现在第一个主要步骤中，即对于某一类事项，某一类社会关系，政权机关是否应当初步决定将其纳入法所调整的范围这个步骤，这是决定法立与不立的重要步骤。从一定程度上讲，它决定着法的命运。对于这样重要的权力，如果过于集中，且无制约所滋生的无疑是腐败，因此立法从源头上把关的最好方式就是坚持立法准备的民主化。体现在第二个步骤上，主要是立法起草主体不仅是素质要高，而且在起草过程中不仅需要有高素质的法律工作人员，还要有有关部门的专家，学者参与其中，以提高民主化程度。同时也有利于提高立法质量。
议事公开是立法准备民主的一个基本要求。⑥一旦立法程序的公开性丧失，则民主的通道被堵塞，民主也就成为一句空话。在立法准备阶段，立法计划与规划的公开应成为一种制度。不论是法律还是法规的规划都应让人们了解，起码是让涉及到其利益的公民与机关了解。这样议事公开的途径不应仅是公布或让大家查阅，最重要的是运用调查、咨询、听证的一些方法。只有这样，才可以为更多的人参与其中而建立条件。
对于立法准备阶段应坚持的原则，我认为还应包括立法准备的制度化。立法准备制度化是民主化的前提与必然归宿。我们知道立法的准备阶段的民主必须由适当的程序和各种体现民主的制度完成。如这些程序与民主的制度不形成制度，则无从保证民主的实施。就立法准备阶段，我认为应该包括以下几个方面：
1、 明确立法准备活动的主体
从上文我们可以看到对立法的民主化要求第一条就是“主体的广泛化”，这就需要我们的立法给予更多的人与机关权力，使他们可能参与其中来，但对于整个立法准备制度，重要所要关注的是专门从事立法准备活动的有权机关。对于这一点，中央与各地方做法不一。但要明确的一点是不论由谁充当这个机构。其中的组成人员都需要有专业的素质。我们所要建立起来的立法准备应把这重要的一点予以规范。不仅必须有专门的立法人才，还要聘任其它各方面的专家。⑦
2、 具体规定立法准备阶段的相应程序
由本文前面的阐述，相应的立法准备阶段的有权机关，工作任务主要有四项：（1）进行立法预测工作（2）进行立法规划工作（3）进行立法论证 （4）通常也进行立法案起草工作 。法律要把这些工作相应的制度化，规范化。现在已有许多省具体规定出了立法准备的的具体程序。并规定出相当的时间，这是一个可喜的偿试。这几个程序相应要注意的是在第（1），（2），（3）项工作任务中要加入各种调研，咨询，听证等民主程序。使这些程序制度化，则更有利于民主的发挥。而对于法案起草的过程，则是一个非常专业的过程，国外对于立法起草技术要求很高。当然如立法准备阶段的有权机关做到是最好不过的，但是在当前的情况下，建议还是委托专家起草比较稳妥。
3、在立法准备阶段制度化过程中应注意的一个问题。
有学者指出，如果建立完善的立法准备制度，那就应该是一个完善的环节的组合，如果所有立法都适用同样的程序，让它们都经历过所有的环节与步骤，那么势必造成人力，物力的浪费。而且如果听证咨询等程序在立法准备阶段介入过深，使立法准备在形式上更加完善，那么会不会已经行使了立法的正式程序的功能，造成类似于经济建设中的“重复建设”这样的一种浪费呢？⑧笔者认为这种提法是有道理的。听证，咨询等程序介入立法程序，是立法的民主化的要求，自不必说，但在设置“准备阶段”的任务时要注意，解决这一问题的根本出路还是要摆正立法准备阶段的位置。此时，我们不能拘泥于一套死的制度之中，而是应该相应的设置出各种不同法律的制度，分别加以适用。对于重要的关系国计民生的一些法律应该慎重，设置的制度也尽可能完备。而对于一些较小，或非常急需的法律、法规则不必要经历所有的环节，步骤，但是也应该规定相当的必须环节。我们应该把立法准备阶段放入整个立法过程的大环节中去考察，摆正其位置，不能无视他的存在，但同时又不能大包大揽，行使其它阶段的功能。笔者认为只要完成上文所说的立法准备阶段的两个基本功能就可以达到实现其制度化的目的了。
四、 结语
综上所述，立法准备阶段是立法过程中的必不可少的阶段，在理论与实践中都有丰富的内容。但由于笔者水平所限，只能做一些粗浅的论述。而且，对于立法准备阶段的理论研究，在中国来看还并不完善。对于提高立法准备制度乃至于整个立法学的研究，以促进我国法治建设的发展，所最急需的还是大量的懂得立法学理论的人才，真正搞立法学研究的学者，无有此二者作为基础，这个制度将无从起步。

参考文献：
①周旺生 《立法学》法律出版社2000年第2版 第197页
②赵颖坤 《立法准备阶段：定位与完善》载于《立法研究》 周旺生主编 法律出版社 2000年出版 第295页
③同② 第298页
④同① 第199页
⑤同① 第75页
⑥刘武俊　载于《人民法院报》2001年5月29日
⑦汪全胜 《试论构建我国的立法准备制度》载于《福建政法管理干部学院学报》 2002年第01期
⑧王燕平 《立法准备阶段若干问题研究》载于《立法研究》 周旺生主编 法律出版社 2000年出版 第304页



交通运输部


交通运输部关于印发公路设计企业信用评价规则的通知




各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团交通运输厅（局、委），天津市市政公路管理局：
　　现将《公路设计企业信用评价规则（试行）》印发给你们，请遵照执行。
　　附件：1.公路设计企业信用行为评定标准
　　　　　2.公路设计企业信用行为评价计算方法



交通运输部
2013年10月28日



公路设计企业信用评价规则（试行）



　　第一条 为规范公路设计企业信用评价工作， 统一评定方法和标准，增强公路设计企业诚信履约意识，促进行业自律，根据《中华人民共和国公路法》、《建设工程质量管理条例》、《公路建设市场管理办法》、《公路建设监督管理办法》和《关于建立公路建设市场信用体系的指导意见》，制定本规则。
　　第二条 本规则所称公路设计企业信用评价是指省级及以上交通运输主管部门或其委托机构依据有关法律法规、标准规范、合同文件等，按照评定标准对具有公路设计资质的企业在公路建设市场中的从业行为所进行的评价。
　　第三条 公路设计企业信用评价遵循公平、公正、公开的原则，评价结果实行签认和公示公告制度。
　　第四条 信用评价管理工作实行统一管理，分级负责。
　　第五条 国务院交通运输主管部门负责全国公路设计企业信用评价的监督管理工作。主要职责是：
　　（一）制定全国公路设计企业信用评定标准；
　　（二）指导省级交通运输主管部门的信用评价管理工作；
　　（三）对具有国务院有关部门许可资质的公路设计企业的从业行为进行全国综合评价。
　　第六条 省级交通运输主管部门负责本行政区域内公路设计企业的信用评价管理工作。主要职责是：
　　（一）制定本行政区域公路设计企业信用评价实施细则并组织实施；
　　（二）对在本行政区域内从业的公路设计企业进行省级综合评价；
　　（三）指导本行政区域内公路设计企业信用评价相关部门、机构的管理工作。
　　第七条 公路设计企业信用评价等级分为AA、A、B、C、D五个等级。各信用等级对应的企业信用评分X分别为：
　　AA级：95分≤X≤100分，信用好；
　　A级：85分≤X＜95分，信用较好；
　　B级：75分≤X＜85分，信用一般；
　　C级：60分≤X＜75分，信用较差；
　　D级：X＜60分，或存在严重失信行为，信用差。
　　第八条 公路设计企业信用评价的依据为：
　　（一）交通运输主管部门及其公路管理、质量监督、造价管理等机构评审、督查、检查结果或奖罚通报、决定；
　　（二）招标人、项目建设管理单位管理工作中的正式文件；
　　（三）举报、投诉或质量、安全事故调查处理结果；
　　（四）司法机关做出的司法认定及审计部门的审计意见；
　　（五）其他可以认定不良信用行为的有关资料。
　　第九条 评价内容由公路设计企业投标行为、履约行为和其他行为构成，具体见《公路设计企业信用行为评定标准》（附件1）。
　　第十条 公路设计企业信用评价工作实行动态评价与定期评价相结合的方式：
　　（一）动态评价是企业发生严重失信行为时，省级以上交通运输主管部门直接确定公路设计企业信用等级为D级的信用评价工作。
　　被交通运输主管部门动态评价为D级的企业，自认定之日起，在相应行政区域一年内信用评价等级为D级。因受到行政处罚被直接认定为D级的企业，其评价为D级的时间不得低于该行政处罚期限。
　　（二）定期评价是省级及以上交通运输主管部门对公路设计企业在上一年度（1月1日至12月31日）的信用行为进行的周期性评价，一般每年开展一次。
　　对于由国务院交通运输主管部门评价从业行为的公路设计企业，其评价结果应由省级交通运输主管部门于3月31日前报送。
　　国务院交通运输主管部门应当在4月底前完成全国综合评价。
　　第十一条 投标行为和履约行为初始分值为100分，以单个勘察设计合同段为评价单元，实行累计扣分制。若有《公路设计企业信用行为评定标准》（附件1）所列其他行为的，从企业信用评价总得分中扣除。具体的评分计算方法见《公路设计企业信用行为评价计算方法》（附件2）。
　　第十二条 公路设计企业定期评价程序为：
　　（一）投标行为评价。招标人完成每次招标工作后，仅对存在不良投标行为的公路设计企业进行投标行为评价，经签认后记入信用管理台帐，写入评标报告以向主管部门备案。被投诉举报并经查实投标过程中存在失信行为的，应追溯进行投标行为评价。
　　（二）履约行为评价。合同有效期内，项目建设管理单位对参与项目勘察设计的公路设计企业的履约行为实时记入信用管理台帐进行评价，经签认及时公示。
　　（三）其他行为评价。负责项目监管的相应地方人民政府交通运输主管部门或其委托机构对公路设计企业其他行为进行评价，签认后予以公示。其他行为被省级主管部门认定通报的从省级综合评价得分中扣除相应分数；被国务院行政主管部门认定通报的从全国综合评价得分中扣除相应分数。
　　（四）省级综合评价。省级交通运输主管部门或其委托机构对在本行政区域从业的公路设计企业信用行为进行评价，计算其省级综合评价得分，根据得分确定信用等级。省级综合评价结果应公示、公告，公示期不少于10个工作日。
　　（五）全国综合评价。具有公路行业甲级资质、公路专业甲级资质企业承担投资额2亿元以上,或具有公路专业乙级资质企业承担投资额1亿元以上国、省道干线公路新建、改扩建或大修工程勘察设计时，应进行全国综合评价。国务院交通运输主管部门根据省级交通运输主管部门上报的省级综合评价结果，在核查汇总的基础上，计算出全国综合评价得分，并根据掌握的其他行为予以扣分后，确定信用等级。被1个省级交通运输主管部门动态评价为D级的企业,其全国综合评价直接定为C级；被2个及以上省级交通运输主管部门动态评价为D级或被国务院交通运输主管部门行政处罚的企业，其全国综合评价直接定为D级。全国综合评价结果应进行公示、公告，公示期不少于10个工作日。
　　第十三条 对于设计联合体，当信用评价过程中有不良行为的，评价人应按相应标准对联合体各组成企业分别予以扣分，并记入信用管理台帐，确定信用等级。
　　第十四条 公路设计企业资质升级的，其信用评价等级不变。企业分立的，按照新设立企业确定信用评价等级，但不得高于原评价等级。企业合并的，按照信用评价等级较低企业的等级确定合并后企业信用等级。
　　第十五条 企业对信用评价结果有异议的，可在公示期限内依法向公示部门提出申诉。任何单位或个人可对公路设计企业的失信行为，以及信用评价工作中的违纪、违规行为等进行投诉或举报。申诉、投诉或举报时应提交书面材料。
　　第十六条 交通运输主管部门收到申诉、投诉或举报书面材料后，应及时组织调查、核查，在30个工作日内将处理结果告知申诉人、投诉人或举报人。
　　第十七条 企业信用评价结果有效期1年，下一年度企业在某省份或全国无信用评价结果的，其信用评价等级可延续1年。延续1年后仍无信用评价结果的，按照初次进入确定，但不得高于其原评价等级的上一等级。
　　第十八条 企业信用评价结果按以下原则应用：
　　（一）企业的全国综合评价结果应用于全国公路建设市场；省级综合评价结果可应用于本行政区域公路建设市场，具体应用办法由省级交通运输主管部门在相关实施细则中明确。
　　（二）具有国务院有关部门许可资质的公路设计企业初次进入某省级行政区域从业时，其信用等级按照全国综合评价结果确定。尚无全国综合评价结果的公路设计企业，若无不良信用记录，可按A级对待。若有不良信用记录，视其严重程度按B级或以下等级对待。
　　（三）企业组成的联合体参与投标的，其信用等级按照联合体成员中最低信用等级方认定。
　　第十九条 省级交通运输主管部门应建立激励机制，对评为AA级或连续3年评为A级的守法诚信企业，在招投标、履约保证金、质量保证金等方面给予一定的优惠和奖励。
　　第二十条 各级交通运输主管部门和项目建设管理单位，对信用评价等级为C级或D级的企业，要加强资质条件动态审核和投标资格审查，并对其履约行为进行重点监管。
　　第二十一条 省级交通运输主管部门应制定并向部报备实施细则，明确组织机构、评价程序、台帐管理、签认机制、结果应用等方面的具体内容。建立对项目建设管理单位、省级交通运输部门委托机构评价工作的考核、处罚机制，确保公路设计企业信用评价工作客观、公正。
　　省级交通运输部门及其委托机构、项目建设管理单位应当建立公路设计企业信用管理台帐，及时、客观、公正地记录企业不良行为，并按照标准进行扣分，及时告知相应从业企业，或在局域网络、互联网络、行业媒体公示。
　　项目建设管理单位不得徇私舞弊，不得随意扣分或规避扣分。省级交通运输主管部门应于每年年初对上年度信用评价日常管理工作组织开展年度检查，重点对信用管理台帐真实性和完整性、扣分标准准确性、告知或签认程序完备性等进行监督检查。
　　第二十二条 本规则由国务院交通运输主管部门负责解释。
　　第二十三条 本规则自2013年12月1日起施行。



附件1公路设计企业信用行为评定标准.doc
（ http://www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/glj/201311/P020131105565695063477.doc）

附件2.公路设计企业信用行为评价计算方法.doc
（ http://www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/glj/201311/P020131105565695296312.doc）