黑龙江省哈尔滨市人民政府


哈尔滨市人民政府令
　（第５５号）


　　《哈尔滨市散装水泥管理办法》，已经市人民政府２０００年８月４日第６８次常务会议通过，现予发布，自２０００年１０月１日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
市长　王宗璋
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
二０００年八月二十八日


　　　　　　　　　　　　哈尔滨市散装水泥管理办法



　　第一条　为加强散装水泥的管理，减少环境污染，保护森林资源，提高社会效益，根据国家和省的有关规定，结合我市情况，制定本办法。


　　第二条　本办法适用于本市行政区域内散装水泥的管理。


　　第三条　水泥生产和使用，应当坚持限制袋装、发展散装、全面规划、统一管理的原则。


　　第四条　本办法由市建设行政主管部门组织实施，市散装水泥管理机构负责日常管理。
　　县（市）散装水泥行政主管部门，按照职责权限，负责辖区内散装水泥的管理。


　　第五条　各级散装水泥行政主管部门及散装水泥管理机构应当认真履行职责，加强散装水泥市场监督、管理，按照国家和省的规定，到２０１０年水泥散装率达到７０％。


　　第六条　水泥生产企业（含粉磨站，下同）应当积极生产散装水泥，按时完成散装水泥年度生产计划，保质、保量满足市场对散装水泥的需求。
　　水泥生产企业年散装水泥出厂率到２０１０年应当达到水泥总产量的７０％以上；现已达到７０％的，２０１０年应当达到８０％以上。


　　第七条　水泥生产企业应当加强散装水泥均化、化验、计量等项工作的管理，确保散装水泥质量合格、计量准确。


　　第八条　水泥生产企业应当在２０１０年前配建７０％以上的散装水泥储存和发放设施，达不到７０％的，应当同市散装水泥管理机构签订协议，限期改建；现已达到７０％的，２０１０年应当达到８０％以上。


　　第九条　以水泥为主要原料的商品混凝土、预制构件及其他水泥制品企业（以下简称水泥制品企业），应当建设与使用量相适应的散装水泥储存设施。


　　第十条　水泥制品企业应当１００％使用散装水泥；建设单位或者施工企业（房屋维修除外）使用散装水泥量应当占工程使用水泥总量的９０％以上。


　　第十一条　水泥经销企业（含个体工商户，下同）应当积极销售散装水泥，经销散装水泥数量应当占经销水泥总量的７０％以上。


　　第十二条　为限制生产和使用袋装水泥，普及生产、使用散装水泥，按照国家有关规定，对生产和使用袋装水泥的企业征收散装水泥专项资金（以下简称专项资金）。
　　水泥生产企业每销售一吨袋装水泥缴纳３元专项资金；建设单位、施工企业每使用一吨袋装水泥缴纳２元专项资金。


　　第十三条　水泥生产企业缴纳专项资金，按照当月销售统计报表于次月１０日前，将上月应当缴纳的专项资金全额上缴市散装水泥管理机构。
　　建设单位在领取《建筑工程施工许可证》时，按照与市散装水泥管理机构签订的使用散装水泥合同约定，缴纳专项资金。
　　哈尔滨高新技术产业开发区、哈尔滨经济技术开发区、哈尔滨市松北新区内承担建筑工程的建设单位、施工企业，应当缴纳的专项资金，市建设行政主管部门可以委托征收。


　　第十四条　水泥生产企业、水泥经销企业、水泥制品企业和施工企业，应当按照规定如实向散装水泥管理机构填报生产、销售和使用袋装和散装水泥数量，不得隐瞒不报或者弄虚作假。


　　第十五条　专项资金属政府性基金，纳入财政专户存储，专款专用；任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。


　　第十六条　专项资金按照下列规定支出：
　　（一）新建、改建、扩建散装水泥专用设施、购置和维修专用设备；
　　（二）散装水泥建设项目贷款的贴息；
　　（三）散装水泥的科研与新技术开发、推广；
　　（四）经同级财政部门核定的发展散装水泥工作经费。


　　第十七条　生产、使用、经销散装水泥的企业成绩突出的，可按照合同规定予以奖励。奖励标准按照市散装水泥管理机构与生产、使用、经销散装水泥企业签订的合同执行。


　　第十八条　违反本办法下列规定的，由建设行政主管部门或者委托散装水泥管理机构按照下列规定处罚：
　　（一）违反本办法第十条、第十一条规定，未按规定比例使用、经销散装水泥的，责令改正，对未按规定比例使用、经销部分，每吨处以２０元以上５０元以下罚款，最高不得超过５００００元。
　　（二）违反本办法第十二条规定，未缴纳专项资金的，责令限期缴纳，并按未缴额日征收３‰的滞纳金；逾期仍未缴纳的，责令补缴并处以５０００元以上２００００元以下罚款。
　　（三）违反本办法第十四条规定，瞒报或者弄虚作假的，责令补缴专项资金，并处以１０００元以上５０００元以下罚款。


　　第十九条　散装水泥行政执法人员，应当认真履行职责，不得玩忽职守、徇私舞弊、滥施处罚。
　　违反前款规定的，由所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第二十条　当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不申请行政复议，也不向人民法院起诉，又不履行行政处罚决定的，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，可以申请人民法院强制执行。


　　第二十一条　罚款使用的票据和罚款的处理，按照国家和省的有关规定执行。


　　第二十二条　专项资金的收缴，应当使用财政部门统一印制的票据。


　　第二十三条　本办法中百分比所称“以上”含本数。


　　第二十四条　本办法自２０００年１０月１日起施行。哈尔滨市人民政府１９９５年１０月２５日发布的《哈尔滨市实施〈黑龙江省散装水泥管理规定〉办法》（哈政发法字〔１９９５〕９号）同时废止。

审理医疗损害赔偿纠纷案件存在的主要问题及司法对策

刘忠杰 刘亚利


　　近年来，随着公众维权意识的不断增强，基于医患关系而产生的医疗损害赔偿纠纷案件一直是社会各界关注的热点问题之一。同时，由于医疗损害赔偿纠纷案件是由高技术高风险特点的医疗行为引起，以及目前有关医疗损害赔偿法律的不完善，导致该类案件一直是法院受理的人身损害赔偿案件中的难点。因此，有必要对目前医疗损害赔偿纠纷案件的立法、司法状况进行深入地思考，找出在审理医疗损害赔偿纠纷案件中存在的主要问题，并就这些问题探索解决的方法和途径。
　　一、当前医疗损害赔偿纠纷案件的基本情况和特点
(一)案由确定不够规范
最高人民法院印发的《民事案件案由规定(试行)》在侵权行为部分对医疗损害赔偿纠纷仅规定了医疗事故损害赔偿纠纷一种案由，但在目前的审判实践中，人民法院审理的以侵权损害赔偿为由起诉的医疗纠纷案件，有的适用民法通则，有的适用《医疗事故处理条例》，出现了法律适用的“双轨制”，导致各法院在审理此类纠纷时确定的案由不尽相同、不够规范，主要表现为同类案件案由不同。实践中，出现了多个案由，分别是：人身损害赔偿纠纷、医疗行为损害赔偿纠纷、医疗纠纷、医疗事故损害纠纷、医疗事故损害赔偿纠纷等。
　　(二)案件处理周期长且多数适用普通程序
医疗损害赔偿纠纷案件审理的重点是对医疗机构及其医务人员的过错、医疗行为与损害结果之间的因果关系进行审查和认定，涉及专门性问题，而法官大多缺乏医学专业知识，对证据的判断存在一定困难，往往需要通过鉴定加以证明。因此，审理此类案件的周期一般较民事案件长。 (三)患者的败诉率较高
法院审理的医疗损害赔偿纠纷案件中，经医疗事故鉴定委员会鉴定构成医疗事故的比例很少。由于法官不是医学专家，对医疗事故鉴定委员会的鉴定结论无法进行实质性审查，以致造成鉴定结论一经作出，即在事实上成为医疗诉讼的定案依据，导致患者的败诉率高。
　　二、审理医疗损害赔偿纠纷案件存在的问题
1、《医疗事故处理条例》以事故赔偿代替民事赔偿有诸多不合理之处
与已经失效的《医疗事故处理办法》相比，2002年9月1日实施的《医疗事故处理条例》扩大了医疗事故的范围，完善了医疗事故鉴定的程序，提高了医疗事故损害赔偿的标准。但是，由于指导思想、立法技术等各方面的原因，在实践中，《医疗事故处理条例》仍不能涵盖所有的医疗损害，医疗事故技术鉴定程序不能解决所有的医疗损害赔偿的鉴定问题，以及医疗事故损害赔偿项目少、标准低等诸多不足。
　　2、以《医疗事故处理条例》规范医疗损害赔偿法律关系本身就是法治的错位
《医疗事故处理条例》属于行政法规。根据《立法法》第八条的规定，民事基本制度只能制定法律，因此《医疗事故处理条例》将医疗损害赔偿法律关系纳入到行政管理的范围内，没有法律依据。医疗纠纷属于民事行为，与此相应的民事纠纷处分权是消极的、被动的，不告不理、程序公正和中立等是处理医疗民事纠纷最基本的原则。《医疗事故处理条例》把医疗纠纷纳入行政权，不但超越了行政权的范围，也违背了民事纠纷处理中程序公正、中立等原则。《医疗事故处理条例》把处理医疗民事纠纷纳入到行政管理的范围，既没有法律依据，也没有行政管理权能上的需要，属于行政立法权的超越。
　　3、医疗事故鉴定机制仍未超越“自我鉴定”且行政化色彩浓厚
　　根据《医疗事故处理条例》，虽然组织医疗事故鉴定的机构由卫生行政部门改为医学会，但这一改变并没有从制度上改变“自我鉴定”的模式。中华医学会虽然是学术性团体，但由于绝大部分医疗从业人员均隶属于行政系统，医学会的成员和行政体制内的成员两者具有相当程度利益上的一致性。其次，中国医学会的组成也带有强烈的行政色彩。因此，说医学会是卫生行政部门领导下的一个机构并不为过。
　　三、对医疗损害赔偿纠纷相关法律问题的思考和分析
根据目前我国的国情及立法与司法现状，应积极研究对策，促使医疗事故损害赔偿与非医疗事故的医疗损害赔偿在赔偿标准上尽量统一。
　　（一）案由确定问题
根据《关于参照〈医疗事故处理条例〉审理医疗纠纷民事案件的通知》的规定，可以将医疗损害赔偿纠纷区分为医疗事故损害赔偿纠纷和其他医疗损害赔偿纠纷。其中的其他医疗损害赔偿纠纷，应包括未申请进行医疗事故技术鉴定、经鉴定不构成医疗事故以及不涉及医疗事故争议的医疗损害赔偿纠纷。
　　（二）受害人的案由选择权问题
就医疗损害的救济途径而言，由于医疗损害包括了医疗事故，因此在发生医疗损害时，受害人可以医疗事故损害赔偿纠纷为由起诉，也可以其他医疗损害赔偿纠纷为由起诉。为充分保护受害人利益，即使受害人先以医疗事故损害赔偿起诉，但经鉴定不构成医疗事故的，也可以允许受害人变更诉讼请求，重新按其他医疗损害赔偿纠纷为由提出诉讼请求。
（三）医疗损害赔偿纠纷的鉴定问题
根据民事诉讼法，在医疗损害赔偿纠纷案件中，医患双方均可向人民法院提出医疗鉴定的申请，人民法院则享有医疗鉴定的决定权、委托权。由于医疗事故技术鉴定尚不能涵盖所有的医疗损害赔偿鉴定。因此，在受害人主张其他医疗损害赔偿的情况下，法院可以对外委托司法鉴定机构对医疗机构是否存在医疗过失组织司法鉴定。因此，在医疗损害赔偿案件中，对专门性问题，当事人双方有权申请进行医疗事故技术鉴定或者进行有关医疗过失、伤残等级的司法鉴定等其他医疗鉴定。同时，应该明确的是，根据《医疗事故处理条例》的规定，医学会是组织进行医疗事故技术鉴定的唯一合法机构，其他司法鉴定机构不能进行医疗事故技术鉴定。因此，需要委托进行医疗事故技术鉴定的，应当委托医学会组织鉴定；需要委托进行其他医疗鉴定的，可以委托北京市法庭科学技术鉴定研究所或其他司法鉴定机构组织鉴定。如果在医疗损害赔偿纠纷案件中，一方当事人申请进行有关医疗过失的司法鉴定，而另一方当事人申请进行医疗事故技术鉴定的，法院应该委托何种鉴定。鉴于《医疗事故处理条例》的优先适用性，应准许医疗机构以医疗事故损害赔偿纠纷提出抗辩，那么在鉴定程序中，医疗事故技术鉴定也应优先于有关医疗过失的司法鉴定进行。
　　（四）损害赔偿问题
　　无论是医疗事故损害赔偿还是其他医疗损害赔偿，确定赔偿范围和数额，虽然分别适用不同的实体法，但均应以统一的民事侵权法原则为基础，即必须让受害人获得公平的赔偿，该赔偿应在相当程度上弥补受害人受到的精神和物质。基于这一原则，如果按照《医疗事故处理条例》的赔偿标准和赔偿范围，确定的赔偿数额对受害人明显过低，且不足以弥补受害人的损害的，法院可以按照公平、公正、诚实信用的民法法理，参照《解释》的规定，对赔偿项目及赔偿数额进行合理的调整。
四、未来的展望
随着计划体制下的医疗体制向市场化的医疗体制的改革逐渐完成，医疗损害赔偿纠纷的解决模式应向一般人身损害赔偿纠纷靠拢。从法理上分析，医疗损害与其他人身损害并没有质的区别，审理医疗损害赔偿纠纷民事案件，本应该与其他人身损害赔偿案件一样适用民法通则及《解释》。虽然医疗行业确实存在高风险性与高技术性等特殊性，但医疗服务行为并不因此具有免责特权。医疗既向患者提供服务，就应当承担相应的民事责任，这是我国法律平等在行业行为上的基本表现和要求。
　　首先，风险不应成为限制性赔偿的理由。医院与人的生命打交道，不可避免地具有风险性。但医院不能把医疗风险作为对抗一切医疗纠纷的理由。因此，对于“风险”应具体分析，关键是有没有不能预见、不可避免的因素。不能将违反医疗操作规范、极端不负责任甚至违法犯罪所造成的严重后果归咎于风险。
　　其次，“国情”不应成为公平赔偿的障碍。国家补贴性的国有医疗体制一直成为中国医疗赔偿中补偿性、低赔偿的国情依据。医疗服务的营利性愈来愈明显，患者的承受的医疗费用越来越高。因此，应通过全面推进医疗风险保险制度，来提升医疗机构抵御风险的能力，降低医疗机构的风险成本，患者不应当也没有理由为医疗事故承担责任和风险。
　　其三，医疗损害赔偿的鉴定应法治化。将来应考虑取消带有行政性的医疗事故鉴定。医疗损害赔偿纠纷发生后，当事人可直接请求司法鉴定，并在司法鉴定的基础上寻求与医疗机构的调解或通过诉讼维护其合法权益，这样既可以保障医疗过失鉴定的客观公正，也可以提升效率，避免医疗资源的浪费。

作者： 北安市人民法院 刘忠杰 刘亚利