行政赔偿的范围

马怀德

所谓行政赔偿，是指行政机关和行政机关的工作人员，在执行职务的过程中，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，国家所应承担的赔偿责任。行政赔偿的范围包括两部分内容：一是国家承担赔偿责任的行为范围；二是承担赔偿责任的侵权损害范围。前者指国家对哪些行为予以赔偿，哪些行为可以免予赔偿或不赔。后者则指国家对哪类损害予以赔偿，对间接损害、精神损害是否赔偿。

国家负责赔偿的行政侵权行为


确定行政侵权行为的范围是许多国家赔偿立法的一项重要内容。多数国家是通过规定国家豁免范围确定赔偿范围的，国家豁免范围越大，赔偿范围就越小。当然，各国豁免范围是有差异的，这也就决定了各自的赔偿范围的区别。它们既是各国法律传统、政法制度决定的，也是与其他法律已有规定相协调的结果，同时还夹杂着一些财政经济上的考虑，因而是相当复杂的。总体而言，凡符合国家赔偿责任的构成要件，又未被豁免原则排除的所有行政行为，国家都应予以赔偿。
（一）国家不负行政赔偿责任的行为

尽管各国关于行政机关不负赔偿责任的规定有很多差异，即使同一国家前后法律规定和判例也不一样，但一般来说，对以国家名义实施的国防、外交行为，行政机关制定规则条例行为、军事行为及法律已有规定的国营公用企业事业行为等，国家不负赔偿责任。即使可以赔偿，也不适用于国家赔偿法，而适用特别法。

1．国家行为又称政府行为、统治行为。指行政机关以国家名义实施的，与国家重大政治、军事和安全有关的行为，如宣战、媾和、备战、战争动员等国防行为，建交、断交、批准、缔约参加退出国际条约协定等外交行为，因公共安全采取紧急卫生、经济、军事等措施的行为（宣布戒严、重大防治救灾行为、抗传染病措施等重大的公益行为），国家重大建设项目的调整、重要行政区划变动、调整工资、物价等重大经济政府行为。国家行为是最高国家行政机关实施的具有高度政治性的行为，一般不受法院司法审查。

各国均承认对统治行为，国家不负赔偿责任，但对国家行为的范围，理解并不完全一致。在法国，统治行为范围较广，凡属政治领域内的法律争议，机构之间的行为均包含在内，英国则以对外关系为限，德国以属于宪法领域内的国家指导为限。①国家行为免责有两方面的原因，一是国家行为事关国家主权和公共利益，通过法律加以适当保障是必要的，有利于保障行政权正常有效行使。二是传统上"国家主权"观念和国家豁免原则的影响。随着民主政治的发展，过于宽泛的国家行为招致许多批评，很多国家通过判例和立法开始对政府行为不负责任创设一些例外。
2.行政立法行为

很少有国家在法律中明确规定，对国家立法行为造成的损害不负赔偿责任，但在判例和习惯上均将立法行为排除在赔偿范围之外。如美国惯例上，国家对上下议院立法行为造成的损害不负赔偿责任②。在法国，国家对立法职能造成的损害承担赔偿责任以法律有明确规定为前提，如果法律未作规定，国家不负赔偿责任，这是法国的传统原则。从众多国家的法制传统看，国家对议会立法职能原则上不负偿赔责任，只有在法律已明确规定时才可能发生赔偿问题。

既然国家对立法行为造成损害不予赔偿的原则并不是绝对的，那么，说明国家在有些情况下对立法是可以赔偿的。国家对立法行为予以赔偿的特殊条件是：首先，该项立法行为已被确认为违宪或违法；其次，立法行为造成的损害对象是特定的，而不是普遍的；再次，立法中并没有排除赔偿的可能性；最后，在国家无过错时，损害必须达到相当严重的程度，受害人才能由于制定法律而遭受损害请求赔偿。同时还应当明确，国家为了保护重大利益而制定的法律，不负赔偿责任，如制止物价上涨、保护公共卫生、应付紧急状态的法律，国家对此不负赔偿责任。符合以上条件的立法是可以赔偿的，特别是行政机关制定法规、规章、决定、命令等行政立法行为，在给相对人造成损害后，国家应当予以赔偿。

在我国，除立法行为能否赔偿外，还存在一个对抽象行政行为可否赔偿的问题。对此理论界还有争议，目前普遍的观点是：根据行政诉讼法，抽象行政行为不能被直接起诉，即使该行为违法，如果发生使相对人合法权益造成损失的现实后果，也要通过具体行政行为实施，所以完全可通过起诉具体行政行为提起赔偿诉讼，不必诉抽象行政行为。对此，我认为不无商榷之处。

首先，国家赔偿诉讼并不完全等同于行政诉讼，用行政诉讼的受案范围限制国家赔偿诉讼范围是不恰当的。也就是说，只要行政机关的执行职务行为造成相对人损害并构成国家赔偿责任，即使是行政诉讼中不能被起诉的抽象行政行为也完全可以成为赔偿诉讼的标的。

其次，抽象行政行为侵犯相对人权益的现象是普遍的，与具体行政行为并无多少区别。如果把抽象行政行为排除在赔偿诉讼之外，就可能出现行政机关借此规避法律，采用抽象行为实施违法的现象。

再次，并非所有影响公民权益的抽象行政行为必然通过具体行政行为实施。例如行政机关发布一项禁止某些人从事某种活动的规定，自发布生效之时就可以造成相对人损害，而不必通过具体行为实施。如果不允许相对人对抽象行为提起赔偿诉讼，必然放纵行政机关这方面的违法行为。
最后，各国法律均无明确禁止对抽象行政行为提起赔偿诉讼的规定 。

因此，我认为，抽象行政行为和其他立法行为一样，对它们造成的损害能否请求赔偿，仍然应该以前述条件为标准加以判断，而不必受行政诉讼法关于受案范围的束缚而将行政立法和抽象行为排除在赔偿范围之外。

3．对自由裁量行为造成的损害国家不予赔偿的规定，是美国《联邦侵权赔偿法》的一项重要内容。该法在2680条中规定了大量不适用国家赔偿的情形，其中很大一部分是行政自由裁量行为，如因海关、财税的评估错误稽征税额或扣押货物时所生的损害，因实施检疫所生之损害、因人身加害殴打、不法拘禁、不法逮捕、诬告、滥用诉讼、诽谤、虚伪陈述、诈欺及妨碍契约的权利等导致的损害；因财政部采取财政作业或货币制度等金融措施所生的损害；公务员执行职务已尽相当注意造成的损害；以及行政机关或公务员行使裁量权或不行使裁量权，不论该裁量权是否滥用，国家均不负赔偿责任。

我认为由自裁量行为是指行政机关公务员为达到立法目的，自由决定如何，何时、何地应实施何种行为而采取的依照他最佳判断的行为。既然是自由裁量，就应当给予行为人以一定自由度，在此范围内若造成他人损失，国家不必承担责任。但是，如果行政机关或公务员在应当行使裁量权时不行使，或超越滥用裁量权侵犯他人权益的其结果必然违背法律赋予其裁量权的目的，构成明显的违法行为，国家应当对此承担赔偿责任。
4．军事行为

很多国家赔偿法都规定了对军事行为不负国家赔偿责任的内容。例如美国《联邦侵权赔偿法》第2680条第10项规定：对任何在战争期间，因陆海军及海岸警卫队的作战活动所产生的赔偿请求，国家不予赔偿。瑞士联邦责任法也规定，战时军事行为造成的损害，国家一般不负赔偿责任，依特别法规定执行。平时演习引起的，可以依军事行动规程负赔偿责任，但以军队在演习事先加以防范并使损害减至最低限度为条件。我认为，军事行为与行政行为不同。对合法实施军事行为造成损害的是否赔偿，如征用土地、战争损害等，应依特别法规定。但对于军事机关依法律授权或行政委托从事的行政行为造成非法侵害的，应当予以赔偿，例如军事机关在管理环境卫生、计划生育等方面的行为，国家应予负责。
5．特别公用事业行为

因铁路、邮电、土地、通信、航空运输等公营公用事业行为造成的损害，依特别法规定解决，不适用于国家赔偿法。许多国家法律规定，对于铁路、邮电等公用事业单位的行为造成损害的，依照特别法规定予以解决。美国《联邦侵权法》。规定
，因邮寄的函件、物品遗失、误送、误投所造成的损害，不适用国家赔偿，英国《王权诉讼法》也规定，对于邮政物品的损害，国家不负赔偿责任。

在我国，邮政等公用事业正趋于企业化，因此造成的损害依照特别法或民法解决，国家不负担赔偿责任。例如《中华人民共和国邮政法》第6章则规定了特别的损失赔偿条款。规定了对平常邮件的损失、邮政企业不负赔责任。《铁路法》第58条规定，因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的，铁路运输企业应当承担赔偿责任。

6．国家合法行为造成的损害，非有法律明确规定，国家不予赔偿。例如，行政机关对公民法人采取的合法行为（包括处罚、强制、命令等）造成损害，除非法律有规定，如土地法规定征用及军事法律规定的军事行为，国家给予适当补偿，否则国家不负赔偿责任。

7．不可抗力造成的损害。若损害完全是不可抗力造成的，如发生地震、火灾、水灾、飓风等引起公民损害，国家不负责任。行政机关依法扣押一辆轿车放置机关院内，发生地震造成车辆损害，受害人不得就损害向扣押行政机关提出。
河南省人大常委会


河南省各级人民法院收取民事诉讼费用的暂行办法
河南省人大常委会



（1983年5月7日河南省第六届人民代表大会常务委员会第一次会议批准）


第一条 根据《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第八十条规定，结合我省实际情况，特制定本暂行办法。
第二条 各级人民法院审理民事案件，依照本办法向诉讼当事人收取诉讼费用。
诉讼费用包括：案件受理费、诉讼中应由当事人支付的鉴定费、勘验费、翻译费、诉讼资料副本制作费，以及人民法院认为应当由当事人负担的其他费用。
第三条 非财产案件的受理费，公民之间的，每件收人民币五元，法人之间的，每件收人民币二十至五十元；法人与公民之间的，公民为原告者，按公民之间的标准收费，法人为原告者，按法人之间的标准收费。
离婚案件涉及财产分割的，按非财产案件收取受理费。
建设拆迁纠纷、宅基纠纷，按非财产案件收费。
第四条 财产案件的受理费，按争议财产价额的百分之一收费。但是，公民之间每件受理费不足十元者，按十元收费；法人之间每件受理费不足二十元者，按二十元收费。
当事人一方或双方为两人以上，其诉讼标的是共同的或同一种类的，人民法院作为一个案件合并审理时，按照一个案件收取诉讼费。
第五条 财产案件的争议价额，一般以原告起诉的请求数为准。其请求数不清或与实际价额不符的，由人民法院暂按预测价额收费，待案件审结后，再由人民法院核定。预测和核定价额，一律按国家牌价计算。旧物应折价计算。
第六条 欠租案件，按欠租总额收费。
增、减租诉讼，按两年的增减总额收费。
第七条 分家析产和遗产继承案件，按析产和遗产的总额收费。
第八条 案件的受理费，由原告预交，案件审结后，由败诉方负担。当事人部分胜诉部分败诉的，由人民法院确定分担比例。
分家析产和遗产继承案件的受理费，由人民法院根据情况确定由败诉人或由财产分得人按比例分担。
离婚案件的受理费由原告预交，案件审理终结后，诉讼费用归谁负担，由人民法院根据案情决定。
第九条 人民法院确定受理费和其他诉讼费用由某一方负担或双方按比例负担时，应在法律文书中注明各人应交纳的数额和时间。逾期不交者，每天增收滞纳金百分之五。但滞纳金总额不得超过五十元。
第十条 诉讼中应由当事人支付的费用，无论一审、上诉和申诉一律按照实际支出额，由败诉方负担。
当事人请求，人民法院同意，代为其抄录、翻译与本案有关的诉讼文件时，其费用由请求人负担。收费标准按抄录一百字收费一角五分，翻译一百字收费七角。不满一百字者，按一百字计算。
第十一条 损害他人身体健康的赔偿案件，按照财产案件收费。
第十二条 原告人撤诉，受理费免收。调解成立的，受理费减半，由当事人分担，也可酌情免收。
第十三条 上诉案件的受理费，比照第一审收费标准减半收费。
第十四条 执行人民法院法律文书的支出费用，由被执行人负担。
申请人民法院执行其他法律文书时，申请人应预交申请执行费三十元。执行终结后，申请执行费和实际支出的执行费，均由被申请人交付，申请人预交的申请执行费予以退还。如果申请不当，人民法院不予执行时，预交的申请执行费不再退还。
第十五条 当事人交付诉讼费确有困难的，可提出减免申请。是否减免，经调查核实，公民的由合议庭决定；法人的，由院长决定。
第十六条 涉外案件的受理费，比照非涉外案件收费。
第十七条 下列案件免交受理费：
（一）追索赡养费、扶养费、抚养费、抚恤金、劳动报酬的诉讼和社会福利、救济事业单位的诉讼；
（二）刑事附带民事的诉讼（如刑事部分原告人撤诉或人民法院驳回起诉，民事部分成为独立案件时，仍应收取诉讼费用）；
（三）宣告失踪人死亡、认定公民无行为能力、认定财产无主、选民名单按特殊程序审理的案件；
（四）上诉审裁定发回原审人民法院重新审理的案件和按照审判监督程序进行再审、提审的案件。
第十八条 诉讼中由于审判人员的故意或过失所支付的诉讼费用，不应由当事人负担。
第十九条 原告人必须依照本办法交付受理费。经通知限期交付后，逾期仍不交付的，即视为放弃诉讼要求，中止诉讼。
第二十条 当事人口头向人民法院起诉者，不收取笔录制作费。
第二十一条 诉讼费用由人民法院的财会人员或指定专人统一收费，并出具收据。收取的诉讼费，按规定交当地财政部门。
第二十二条 本办法公布之前立案未收诉讼费用的，一律不再补交。
第二十三条 本办法与国家有关法令、规定不符时，按法令规定执行。
第二十四条 本办法自公布之日起实行。



1983年5月7日