“非法占用农用地罪”释解与适用/王冠华
作者:法律资料网
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非法占用农用地罪，规定在刑法第342条，是指违反土地管理法规，非法占用耕地、林地、草地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地、草地等农用地大量毁坏的行为。2001年8月31日，第九届全国人大常委会第二十三次会议通过《刑法修正案（二）》将1997年刑法第342条的犯罪对象从“耕地”扩大为“耕地、林地等农用地”；同日通过的《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》规定，刑法第342条中“违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定，明确了非法占用草原行为应当依照刑法第342条规定的非法占用农用地罪追究刑事责任；2012年11月2日，《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（法释〔2012〕15号）公布，并自2012年11月22日起施行，主要规定了非法占用草原行为的定性问题，刑法第342条规定的“数量较大”、“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的认定标准，非法批准征收、征用、占用草原行为的定罪量刑标准，阻碍草原监督检查人员依法执行职务、煽动群众暴力抗拒法律实施的处理以及单位非法占用草原的定罪量刑标准等问题，为依法惩处破坏草原资源犯罪活动提供了明确具体的定罪量刑标准。对“非法占用农用地罪”的释解和适用如下：
一、立案追诉标准
1、《最高人民检察院、公安部关于印发的通知》（2008年6月25日，公通字〔2008〕36号公布）第六十七条规定如下：
【非法占用农用地案（刑法第三百四十二条）】违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，造成耕地、林地等农用地大量毁坏，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：
（一）非法占用基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上的；
（二）非法占用防护林地或者特种用途林地数量单种或者合计5亩以上的；
（三）非法占用其他林地10亩以上的；
（四）非法占用本款第（二）项、第（三）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的50%以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准的；
（五）非法占用其他农用地数量较大的情形。
违反土地管理法规，非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成耕地种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏耕地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成耕地大量毁坏”。
违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或者排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或者林业种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏林地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成林地大量毁坏”。
2、根据法释〔2012〕15号第1条、第2条，立案追诉标准补充如下：
违反草原法等土地管理法规，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，造成草原大量毁坏的，应予立案追诉：
⑴非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在20亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在3年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在10亩以上的，属于本条规定的“数量较大”。
⑵非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，属于本条规定的“造成草原大量毁坏的”：
（一）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；
（二）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；
（三）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；
（四）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；
（五）其他造成草原严重毁坏的情形。
二、犯罪构成释解
《刑法》第342条规定，“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”。结合《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(2000年6月19日，法释〔2000〕14号)、《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2005年12月26日，法释〔2005〕15号）和《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（2012年11月2日，法释〔2012〕15号），“非法占用农用地罪”的犯罪构成具体要件如下：
1、本罪侵犯的客体是国家的耕地、林地、草原等农用地管理制度。
2、本罪在客观方面表现为违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的的行为。
⑴所谓“违反土地管理法规”，根据2001年8月31日《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。
⑵根据《土地管理法（2004年修订》第4条规定，土地按用途可分为农用地、建设用地和未利用地。所谓“农用地”，是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。
①所谓“耕地”，根据2001年8月21日《关于印发（试行）的通知》（国土资发[2001]255号）指种植农作物的土地，包括熟地、新开发复垦整理地，休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平整每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方〈1.0米，北方〈2.0米的沟、渠、路和田埂。
②所谓“林地”，根据《的理解与适用》，主要包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。
③所谓“草地”，根据法释〔2012〕15号第7条，是指天然草原和人工草地，天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。
⑶所谓“数量较大”，根据法释〔2000〕14号)、法释〔2005〕15号和法释〔2012〕15号，是指：
①非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上。
②非法占用林地，改变被占用林地用途，1)防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到5亩以上；或者2)其他林地数量达到10亩以上；或者3)第1)项、第2)项规定的林地数量分别达到相应规定的数量标准的50%以上；或者4)第1)项、第2)项规规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的50%以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准
③非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在20亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在3年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在10亩以上的。
⑷所谓“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”，根据法释〔2000〕14号、法释〔2005〕15号和法释〔2012〕15号，是指：
①行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。
②非法占用林地，改变被占用林地用途，数量较大，且在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染。
③非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，1）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；2）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；3）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；4）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；5）其他造成草原严重毁坏的情形。
⑸需要注意的是，多次实施“非法占有农用地”犯罪行为的，未经处理，应当依法追究刑事责任的，按照累计的数量、数额定罪处罚。
3、本罪的主体既可以是自然人，也可以是单位。但需要注意的是，对于土地管理机关侵权或越权审批占用耕地、林地、草地等农用地的，无权审批或无权发放使用证的机关批准占用耕地、林地、草地等农用地或有权审机关超越权限、职权批准占用耕地、林地、草地等农用地且数量较大的，通常视为单位构成非法批准征用、占用土地罪，而不以本罪论。根据法释〔2000〕14号第8条、法释〔2005〕15号第6条、法释〔2012〕15号第5条规定，单位犯本罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照相关的定罪量刑标准定罪处罚。
4、本罪在主观方面表现为故意，即明知自己的行为会发生危害社会的结果，仍然希望或者放任结果的发生。行为人非法占用耕地、林地、草地等农用地的动机多种多样，无论基于何种动机，均不影响本罪的成立。
王冠华，北京市博金律师事务所专职律师、博士
13810112545
一、立案追诉标准
1、《最高人民检察院、公安部关于印发的通知》（2008年6月25日，公通字〔2008〕36号公布）第六十七条规定如下：
【非法占用农用地案（刑法第三百四十二条）】违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，造成耕地、林地等农用地大量毁坏，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：
（一）非法占用基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上的；
（二）非法占用防护林地或者特种用途林地数量单种或者合计5亩以上的；
（三）非法占用其他林地10亩以上的；
（四）非法占用本款第（二）项、第（三）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的50%以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准的；
（五）非法占用其他农用地数量较大的情形。
违反土地管理法规，非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成耕地种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏耕地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成耕地大量毁坏”。
违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或者排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或者林业种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏林地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成林地大量毁坏”。
2、根据法释〔2012〕15号第1条、第2条，立案追诉标准补充如下：
违反草原法等土地管理法规，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，造成草原大量毁坏的，应予立案追诉：
⑴非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在20亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在3年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在10亩以上的，属于本条规定的“数量较大”。
⑵非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，属于本条规定的“造成草原大量毁坏的”：
（一）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；
（二）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；
（三）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；
（四）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；
（五）其他造成草原严重毁坏的情形。
二、犯罪构成释解
《刑法》第342条规定，“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”。结合《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(2000年6月19日，法释〔2000〕14号)、《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2005年12月26日，法释〔2005〕15号）和《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（2012年11月2日，法释〔2012〕15号），“非法占用农用地罪”的犯罪构成具体要件如下：
1、本罪侵犯的客体是国家的耕地、林地、草原等农用地管理制度。
2、本罪在客观方面表现为违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的的行为。
⑴所谓“违反土地管理法规”，根据2001年8月31日《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。
⑵根据《土地管理法（2004年修订》第4条规定，土地按用途可分为农用地、建设用地和未利用地。所谓“农用地”，是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。
①所谓“耕地”，根据2001年8月21日《关于印发（试行）的通知》（国土资发[2001]255号）指种植农作物的土地，包括熟地、新开发复垦整理地，休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平整每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方〈1.0米，北方〈2.0米的沟、渠、路和田埂。
②所谓“林地”，根据《的理解与适用》，主要包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。
③所谓“草地”，根据法释〔2012〕15号第7条，是指天然草原和人工草地，天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。
⑶所谓“数量较大”，根据法释〔2000〕14号)、法释〔2005〕15号和法释〔2012〕15号，是指：
①非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上。
②非法占用林地，改变被占用林地用途，1)防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到5亩以上；或者2)其他林地数量达到10亩以上；或者3)第1)项、第2)项规定的林地数量分别达到相应规定的数量标准的50%以上；或者4)第1)项、第2)项规规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的50%以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准
③非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在20亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在3年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在10亩以上的。
⑷所谓“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”，根据法释〔2000〕14号、法释〔2005〕15号和法释〔2012〕15号，是指：
①行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。
②非法占用林地，改变被占用林地用途，数量较大，且在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染。
③非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，1）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；2）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；3）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；4）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；5）其他造成草原严重毁坏的情形。
⑸需要注意的是，多次实施“非法占有农用地”犯罪行为的，未经处理，应当依法追究刑事责任的，按照累计的数量、数额定罪处罚。
3、本罪的主体既可以是自然人，也可以是单位。但需要注意的是，对于土地管理机关侵权或越权审批占用耕地、林地、草地等农用地的，无权审批或无权发放使用证的机关批准占用耕地、林地、草地等农用地或有权审机关超越权限、职权批准占用耕地、林地、草地等农用地且数量较大的，通常视为单位构成非法批准征用、占用土地罪，而不以本罪论。根据法释〔2000〕14号第8条、法释〔2005〕15号第6条、法释〔2012〕15号第5条规定，单位犯本罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照相关的定罪量刑标准定罪处罚。
4、本罪在主观方面表现为故意，即明知自己的行为会发生危害社会的结果，仍然希望或者放任结果的发生。行为人非法占用耕地、林地、草地等农用地的动机多种多样，无论基于何种动机，均不影响本罪的成立。
王冠华，北京市博金律师事务所专职律师、博士
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