论有限责任公司未出资股东的资格认定及其权利限制/郭明忠

作者:法律资料网 时间:2024-07-02 22:48:16   浏览:8899   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
论有限责任公司未出资股东的资格认定及其权利限制
——从一起公司股东权益纠纷案例引出的课题

郭明忠* 邬文辉**


【案情摘要】
原告:王立君
被告:深圳市永浩实业有限公司
被告:朱?F
深圳市永浩实业有限公司(下称永浩公司)是1997年12月12日经深圳市工商局核准登记成立的有限责任公司。根据原告王立君与被告朱?F签署的公司章程规定,该公司股东共二个即原告王立君与被告朱?F,公司注册资本总额为人民币100万元,双方各以现金方式出资50万元,各占50%股权。该公司章程于1997年10月20日经公司创立大会通过,并规定公司设立登记后生效。1997年10月28日,由原告王立君与被告朱?F签名的股东大会选举董事的决议载明,公司董事会成员包括王立君和朱?F(系公司董事长)及苏遥,王建山为公司监事,并聘任王立君为公司总经理。1997年11月20日,深圳市安迪会计师事务所为该公司出具了验资报告,确认该公司已收到其股东投入的资本100万元,王立君和朱?F各投入50万元,于同年11月11日缴存于永浩公司在建行深圳市分行福田支行设立的临时帐户002002650027478内。据此,深圳市工商局核准该公司设立,并确认原告王立君和被告朱?F为公司的股东,其中朱?F为公司法定代表人,王立君为公司总经理,双方各出资50万元,各占出资比例为50%。但该公司成立后,并未向王立君签发出资证明书,也未召开股东会让其参加公司的经营管理,更没有给她分过红,公司完全由被告朱?F实际进行经营管理。原告作为永浩公司的总经理,曾负责过该公司的出纳工作。2000年5月23日,原告王立君的丈夫梁晓明代表原告向被告朱?F提出解散公司,并草拟了一份《结业善后协议书》,但未经朱?F签字同意。为此,原告以其股东地位根本得不到认可,其股东权益受到严重侵害为由,向法院提起诉讼,要求判令永浩公司停止侵害,并对公司进行清算。被告永浩公司答辩认为,原告仅是名义股东,并非实际投资人,不应享有权益,原告要求对公司进行清算缺乏依据。被告朱?F则认为其不是本案被告,其行为是公司行为。
法院审理期间,中国建设银行深圳市分行福田支行向法院提供证明称,永浩公司1997年11月11日无缴入资金,该行查无该户11月的明细帐。法院为查明永浩公司的原始投资的形成情况及该公司的经营状况,曾以书面方式通知双方当事人提交该公司的有关财务资料,但双方均未能提交。
【审判要旨】
法院经审理认为:永浩公司是有限责任公司,根据我国民法通则第47条及民事诉讼法第199条、第201条及公司法第189条、第191条的有关规定,人民法院仅负责有限责任公司破产时的清算。因而,原告要求本院对该公司进行清算,缺乏法律依据,并不符合人民法院的主管范围的规定,本院不予以支持。原告起诉要求判决二被告停止对其股东权益的侵害,这属于民事侵权之诉,符合人民法院的主管范围的规定,本院应予以处理。本案中,原告作为永浩公司的股东地位已经由深圳市工商局的企业登记确认,虽然根据福田建行的证明,可认定原告并未实际向该公司投资,但原告作为该公司的股东资格并不因此而受到否定。这是因为,我国公司法第25条虽然规定,有限责任公司的股东应当足额缴纳公司章程中规定的各自所认缴的出资额,但同时该法也规定,股东不按照前款规定缴纳所认缴的出资的,只是应当向已足额缴纳出资的股东承担违约责任,并未因此而否定该股东作为有限责任公司股东的资格。原告对该公司所享有的股东权益依法应得到确认和保障。由于被告在诉讼中承认永浩公司成立后,确实一直没有召开过股东会,这已构成对原告作为公司股东享有的经营管理权益的侵害。但作为原告与被告朱?F二人合股成立的永浩公司,当其股东之间因股东权益发生纠纷时,并不应作为本案民事责任的承担者,原告仅能针对另一股东提起本案诉讼。原告起诉要求被告朱?F停止侵害有理,本院应予以支持。至于原告诉称永浩公司一直未进行分红虽属实,但根据公司法第177条规定,公司分配当年税后利润时,先应提取法定公积金和法定公益金;若公司的法定公积金不足以弥补上一年度公司亏损的,在提取法定公积金和法定公益金之前,还必须用当年利润弥补亏损;公司弥补亏损和提取公积金和法定公益金后所余利润,才能按照股东的出资比例进行分配。因而,原告作为公司股东的获取利润权利的实现,必须以该公司在弥补亏损及提取公积金和公益金后还有利润作为前提条件。由于原告未能证明永浩公司具有可供分配的利润,二被告一直未给原告分红,尚不足以认定构成对原告股东权益的侵害,因而原告诉请要求二被告停止对其分红权利的侵害,本院不能支持。综上,原告的诉讼请求部分有理,应予支持。被告永浩公司认为原告不是公司股东的抗辩不成立,本院不予采纳。被告朱?F以其行为是公司行为为由,认为其不应作为被告的理由不成立,其对原告应承担的民事责任依法不能免除。另外,双方对公司均未投资所导致的法律责任应另行解决。根据《中华人民共和国民法通则》第106条第2款、第134条第1款第1项的规定,判决如下:一、被告朱?F立即停止对原告作为永浩公司股东通过股东会参加该公司经营管理权利的侵害。二、驳回原告的其它诉讼请求。
【问题的提出】
出资是公司股东的基本的法定义务,违反这一义务,我国公司法仅规定,违约方应向守约方承担违约责任。现有公司法理论著作也是多从违约责任的角度对此进行论述的。但是,未出资的公司股东 之法律资格应如何确定?是否仅需由违反出资义务的股东承担违约责任,而不必否定其股东的法律地位?其股东权利(股权)是否应因此受到影响?这些问题在我国现行公司法中并无相应规定,不同法院在审理案件中存在不同的意见。由于当前理论界对此也是仁者见仁,智者见智,而类似的案件在审判实践中已开始逐渐增多,我们认为很有必要对此问题进行探讨。当然,在原告王立君诉被告永浩公司、朱?F一案中,实际还存在许多值得研究的理论和实践问题。受诉法院在处理该案中,无论在诉讼程序还是实体判决中,都存在一些值得商榷的地方。比如,在程序方面,谁应该是适格的被告,就是一个值得研究的问题 。但限于篇幅问题,本文对该案仅就有关股东资格确认及其股权限制等问题作些分析。
一、未出资的股东资格是否应认定
(一) 当前理论界和实践中的不同观点及做法
关于有限责任公司的股东资格构成要件,理论上目前仍然存在较大分歧。一般而言,法院在认定股东资格时,需要考察两个问题:一是实质要件,即公司各股东是否存在合股的一致意思表示(合股合意),具体表现为股东之间有无签订合股协议或公司章程;二是形式要件,即公司登记时股东资格是否予以确认,具体表现为公司的工商注册登记或公司备案的股东名册中有无反映出股东的资格。然而,对于出资是否应作为股东资格的构成要件,目前仍然存在较大争议,由此导致的争议是,在上述实质要件和形式要件均符合的前提下,如股东未向公司缴纳出资,其股东资格是否应予认定?对此,目前公司法学界和司法实践中均存在不同的观点和做法。
1.否定股东地位说。此说认为,股东出资的严重违约行为(如根本未出资或未按时出资)将导致其股东地位(或资格)的丧失 。有学者认为,股东对于公司最为根本的义务在于出资,只有履行了出资义务,才能够获得股东的身份和资格,如果其没有履行出资义务,自无取得股东身份可言 。
目前否定说在我国公司法理论界属于主流观点,在司法实践中也具有广泛的影响。广东省高院审理的广东国投破产案中,对广信实业公司在江湾新城公司中的股权及股东资格的裁定,即持此观点。该案的基本案情是:江湾新城工程原由南油总公司投资兴建,1987年4月广东国投以1513万多美元的代价,接受南油中心工程的一切产权。同年12月,广东国投决定由其两个全资子公司广东省信托房产开发公司(下称广信房产)广信实业有限公司(下称广信实业,在香港注册,现处于清盘中)合资成立江湾新城,注册资金为人民币1.8605亿元,广信房产应认缴人民币4590万元,占25%;广信实业应认缴人民币1.4015亿元,占75%。由江湾新城经营、管理江湾大酒店。为兴建江湾新城,广东国投10年间先后投资了7076万多美元。自1999年初广东国投进入破产程序以来,江湾新城的股权就一直受到境内外债权人的关注。根据广东国投破产清算组的申请,广东省高院通知广信实业将其名下持有的江湾新城75%的股权交付广东国投破产清算组,广信实业提出异议,此外,广信房产以第三人身份请求将江湾新城75%的股权归其所有。广东省高院经公开审理认为,由于广信实业没有履行股东最基本的出资义务,违反了合同约定和《中外合作经营企业法》、《公司法》的规定,依法丧失了股东的资格,而原广东国投不仅是江湾新城建设的实际投资者,又是江湾新城的组织、策划、管理者,其在江湾新城的权利依法应予以保护。按“谁投资、谁受益”原则,遂作出江湾新城75%股权归原广东国投所有的裁定 。
2、肯定股东资格说(违反出资义务的公司股东仅承担违约责任,而其股东资格不因未出资而被否定)。持此说比较有影响的当属我国青年公司法学者孔祥俊。他在所著《公司法要论》中引用了一个案例:钱某、雷某和王某作为股东共同组建了一个软件公司,公司注册资本50万元,章程载明三人分别出资25、15和10万元。但是,三方均未缴纳出资,而通过不正当手段骗取了验资证明,办理了企业法人登记管理。公司经营一年后,三方因分红发生纠纷,钱某向法院提起诉讼。法院认为,钱某由于未缴纳出资,不具有股东资格,无权请求分取红利,判决驳回其诉讼请求。孔祥俊认为,实际上,本案也属于公司的瑕疵设立问题,公司的股东未缴纳出资的,应按照公司登记法规的股东承担法律责任,如就行政责任而言,可由工商行政管理部门给予罚款、责令改正甚至吊销营业执照;就民事责任而言,可以因设立瑕疵而否认其法人人格,由股东对公司的债务承担责任。公司的设立瑕疵可以产生法律责任,但并不否认股东的股东资格。设立公司或者继受股份并办理了股东登记手续的人就是股东,法院在本案中简单地以股东未出资而否定其股东资格似乎与法理不合 。
(二)未出资股东的资格并不因未出资而受到否定
尽管否定股东地位说在我国公司法中缺乏明确的法律依据 ,但鉴于此说在理论和司法实践中的广泛影响,我们认为很有必要对此进行认真的剖析,进而推导得出我们的观点——未出资股东的资格并不因未出资而受到否定。
1. 股东资格的取得未必以出资作为前提条件
持否定股东地位说的学者认为,股东身份或资格是出资的法律后果,没有出资自然无所谓股东资格可言。我们认为,这种公司股东资格必须来源于出资的观点是值得商榷的。首先,这一观点并不适用于股东资格的继受取得的情形。因为,股东资格在继受取得(如继承、赠与及受让)的情形下,根本不存在继受取得者向公司出资的情形。其次,从公司股东资格的原始取得进行分析。对于缴纳出资与公司股东资格取得之关系,各国立法大多未做明确规定,但一般而言,采法定资本制的国家对此有较为严格的规定,而采授权资本制的国家对此要求较为宽松。但是,不在股东出资和股东资格之间建立一一对应关系,是多数国家的立法通例 。就目前我们找到的资料,将股东资格与缴纳出资挂钩的立法仅在德国有限责任公司法中有规定 。就正如出资未必就取得股东资格一样,股东资格的取得也未必就必须以出资作为前提条件。
2.授权资本制的立法使未出资者取得股东资格成为可能
坚持以出资取得股东资格,实际上是严格法定资本制下的产物。在严格法定资本制下,立法者要求股东向公司出资的目的在于确保公司资本的确定真实,从而尽可能地维护交易安全。但越来越多的立法者发现,公司本身的财产始终处于难以监控的恒变之中,所谓公司资本对交易安全的维护只是法学家虚构的神话 。严格坚持“出资取得股东资格”的原则,反而会带来极大的不便。因此,有些公司法专家主张,应当淡化出资对公司股东资格的影响。如韩国著名公司法学者李哲松教授在论及股份公司的股东和股东权时指出,股份公司的股东“与其说是因出资而成为社员(股东),还不如说是因取得资本构成单位的股份而成为社员。股份的取得是成为股东资格的前提。对此不得有例外,与此不同的其他约定都是无效的” 。
随着建立在严格的资本确定原则基础上的法定资本制被绝大多数的市场国家所废弃,越来越多的国家公司立法代之以授权资本制。我国公司法坚守已显落伍的严格法定资本制原则,对此学界多有诟病 。在此立法宗旨下,我们自然不难理解为什么许多人会坚持“出资取得股东资格”的观点。然而,在我国中外合资经营企业的相关立法中,由于采取了较为先进的授权资本制的立法模式,允许合营各方分期缴纳出资额 ,我们从中不难发现,股东资格并不完全因出资而取得。这是因为,尽管我国对于中外合资经营企业采取的是在公司法外另行立法的模式,但《中华人民共和国中外合资经营企业法》第4条第1款明确规定,合营企业的形式为有限责任公司,合营各方即为公司的股东。在合营公司依分期出资方式而设立的情形下,必然存在股东在未能出资或未能全部出资之前即依法取得合营公司股东资格的情形。如果依严格的“出资取得股东资格”观点,则这类合营公司的股东资格又如何得以确认呢?
3.肯定未出资股东资格的积极意义
首先,在理论上为未出资的股东对外承担责任提供了充实的法理基础。民事主体的法律资格,是民事主体享有民事权利、承担民事义务的基础。否定股东资格说存在的理论困境是,既然否定了股东资格,为什么被否定股东资格的所谓“股东”还要对外却要向公司的债权人承担责任?从法理上讲,如果以未出资为由否定其股东资格,自然不能让未出资的该类所谓“股东”对外承担责任,但司法实践中这样又显然对公司债权人不利。否定股东资格说存在法理上的不能自圆其说的逻辑矛盾。而肯定未出资股东的资格,则不会存在这种理论上无法自圆其说的窘境。
其次,肯定未出资股东资格在实践中也有利于公司的稳定。在我国实际经济生活中,大量存在公司股东未出资的现象,有的公司股东仅有二人,如其中一个股东未出资即否定其股东资格,则公司实则仅存一个合格股东,这不符合公司设立及存在的法律规定 ,公司本身存在的合法性都值得质疑。至于象原告王立君诉被告永浩公司、朱?F一案那样,全部股东均未能出资的现象也并非少数。如果都以未出资为由简单地否定股东资格,则可能导致大量的公司不能有效合法地存续,这与公司法所倡导的商业维持原则是不符合的。
有的同志也许会认为,肯定未出资之股东资格并无不可,但如果未出资股东迟迟不履行补充出资义务,是否仍坚持肯定其股东资格?我们认为答案无疑是肯定的,这并不会违反公平原则。其实,公司股东资格的确认,并不仅意味着被确认者单纯地享受股东权利,还更多地意味着他对公司和公司的外部债权人需要承担股东义务。如果对未出资者的股东资格不予确认,则必然意味着放纵虚假出资者,使他们从义务的枷锁中得以解脱出来。
还有人认为,既然未出资者拒不补资,他的行为可能使公司注册资本不实而招致公司法人资格的否定,公司的不存在实际上也就否定了他的股东地位和资格。但是,股东资格是指公司的股东资格,如果公司的法人资格都被否定了,在此情形下,就连已足额、如期出资的股东也将不成其为股东了,这时被否定的根本不是股东资格问题,而是公司法人格的否定问题。因此,我们认为,在公司有效存续期间,对于未出资的股东资格仍应予维持,而不应简单地否定。
二、对未出资之股东的股权应否限制
在肯定未出资之股东资格的观点中,关于如何对待未出资股东的股权问题,又存在两种不同的做法。一种做法认为,既然承认未出资股东的股东资格,那么股东按照公司法享有的所有权利就没有理由加以剥夺或限制,上述原告王立君诉被告永浩公司、朱?F一案的受诉法院在判决理由中即持此观点。另一种做法认为,未出资的股东的股东资格虽不受影响,但其股权应受到限制。我们认为后一种做法是比较妥当的。
(一)为什么要限制未出资股东的股权
  1.尽管学界对股权的性质长期以来存在争议,但勿庸置疑的是,从原始股权的取得方式来看,股权的取得须以出资作为对价。从这个意义上说,“股权是作为股东转让出资财产所有权的对价的民事权利” 。无对价即无权利,这是民商法中的常识,也是我们主张限制未出资股东之股权的法理基础。
2.从现行立法规范上看,我国公司法第4条第1款规定,“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利”。立法对于股东享受权利,显然是设置了前提条件的,即首先股东必须作为“出资者”;其次,其股东权利的享受和行使须按其投入公司的资本额大小而确定。如果不是出资者,股东的资格虽并不因此否定,但其股东权利就失去了基础。
(二)如何限制未出资股东的股权行使
对于未出资股东的股权,是否应全部予以限制,还是部分限制?我们认为对此应根据股权的不同情况进行具体分析。
众所周知,从股权行使目的的不同来划分,股权可分为自益权和共益权。自益权主要包括投资受益权、剩余财产分配权、新股认购优先权、出资转让权、股份转让过户申请权、可转换股份转换请求权,它是股东以从公司获得经济利益为目的的权利;共益权主要包括表决权、选任公司董事及管理人员权、代表诉讼提起权、股东大会召集权、提案权、质询权、股东会或董事会议决议撤销诉权、公司重要文件查阅权,它是股东以参与公司的经营为目的的权利。尽管二者的界限并不是绝对的,但这仍不失为股权最重要的一种分类。正如有的学者认为的那样,自益权主要表现为股东自身的经济利益,多具财产权内容,共益权则主要表现为股东对公司经营的参与和监督,多具管理权的内容 。我们认为,对未出资股东的自益权的行使应予以全部限制。因为,在股东未出资的情形下,该股东径行主张纯粹为自身经济利益而生的权利,无异于不劳而获,在其投资收益与出资风险之间不存在关联关系,这明显有违公正和公平的原则,对此加以限制是顺理成章的。
但是,未出资股东能否主张行使共益权,这是一个容易引发争议的问题。因为自益权与共益权之间的界限并不是绝对的,某些共益权是作为自益权的手段而行使,从而使此种权利兼具共益权和自益权的特点。例如,会计文件查阅权、会计帐薄查阅权等即是此类,也难怪一些学者将股东的查阅权乃至代表诉讼提起权视为自益权 。尽管如此,我们认为未出资股东对于共益权是可以行使的,对此种具有管理权性质而无股东自身财产权性质的共益权,如果不允许股东行使,反而会影响公司的正常经营。比如在原告王立君诉被告永浩公司、朱?F一案中,如果仅以未出资为由限制原告的表决权、选任公司董事及管理人员权、代表诉讼提起权、股东大会召集权等共益权,势必会影响公司的正常经营管理,特别是在两个股东均未能出资的情形下,如果他们的共益权均受到限制,则公司就无从继续经营下去了。
(三)未出资股东之股权行使的恢复
基于公司法有关规定,未出资股东可以补充出资,如果股东如数、按期补充了其应缴出资,则其股东权利应得到肯定和保护。所以,我们不能以未出资为由,从根本上否定该股东的权利,而只是在其未能履行补资的情形下,对其权利加以暂时限制,一旦该股东履行了补充出资义务,其股东权利应得到恢复。
有的同志提出,如果未出资股东补充了出资,其股权行使的恢复是否溯及至公司设立开始之时?这个问题也具有十分重要的现实意义。比如,在原告王立君诉被告永浩公司、朱?F一案中,如果原告补充了出资,而在其补充出资前,永浩公司经营中存在较大的利润可供股东分配,则原告是否有权对其补充出资前的公司盈利要求分配?我们的答案是肯定的。因为,未出资股东因其未出资的行为,可以由公司和已出资股东通过提出补充出资和承担违约责任的方式进行追究,未出资股东为此必须承担向公司补充出资及向守约方承担违约责任。换言之,未出资股东通过这种方式为自己的行为承受了相应的代价,法律为守约方提供了相应的救济途径。未出资者补充出资后,其对公司的责任已经履行完毕,公司没有理由拒绝向股东分配本该分配的盈利。尽管未出资股东所需补充的出资额可能远远低于其可分配的盈利,但是这并不能成为公司拒绝分配盈利给股东的有效理由。


下载地址: 点击此处下载

关于印发《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》的通知

国土资源部


关于印发《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》的通知

国土资发〔2003〕49号


各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局),计划单列市国土资源行政主管部门,新疆生产建设兵团国土资源局:


现将《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》印发给你们,请认真组织实施。


二○○三年二月二十一日 


进一步治理整顿土地市场秩序工作方案


根据党中央、国务院领导同志的指示,国土资源部决定,从2003年2月至7月,集中半年时间,在全国开展以强化土地法制观念、落实制度建设、促进管理到位和查处严重扰乱土地市场秩序的行为为重点的自查自纠活动,从依法行政教育入手,进一步治理整顿土地市场秩序。


一、治理整顿的指导思想和原则


治理整顿的指导思想是,认真贯彻党的十六大精神和"三个代表"重要思想,系统学习党中央、国务院关于加强土地管理、规范土地市场的重要指示和土地管理法规、政策及重要制度,集中开展依法行政教育,深入查找自身存在的差距,全面分析产生问题的原因,切实制定有效的措施,提高队伍素质,增强法制观念,落实制度建设,纠正管理松弛、执法不力等错误做法,清理违规设立的各类园区,查处各种名目的非法占用、转让土地行为,进一步规范土地市场秩序,促进经济社会可持续发展。


治理整顿的原则是,自查为主、突出重点、重在整改、区别对待。


(一)自查为主。这次治理整顿工作实行上下联动、自查为主。治理整顿工作的基础是市、县两级的自查自纠,上级部门应加强对下级部门治理整顿工作的督查和指导。


(二)突出重点。治理整顿中进行依法行政教育,重点是领导机关和管理机关;开展自查自纠,重点是制度不落实、管理不到位问题;查处非法占地、非法入市,重点是查处违规设立园区、擅自协议圈占集体土地和擅自利用集体土地、划拨土地进行经营性房地产开发的行为。


(三)重在整改。针对土地市场秩序中存在的问题,要立足于从管理上查找原因,举一反三,制定整改措施。对尚未建立管理制度的,要限期建立;对制度不落实、管理不到位的,要研究落实措施;对来自外部不适当干预的,要通过法制宣传、建立公开透明的办事程序和集体决策制度,提高抵制不适当干预的能力。


(四)区别对待。对治理整顿中发现的问题必须主动纠正,对不主动自查自纠,通过上级抽查或群众举报发现的问题,依法从严处理。属于新《土地管理法》实施前发生的历史遗留问题,要本着尊重历史的精神,抓紧处理;属于工作中的问题,凡是进行自查自纠的,以后不再作为问题提出;属于违法的问题,只要是主动自查自纠的,可以依法从轻处理。对仍然有令不行、有禁不止,甚至执法犯法,为不法分子大开方便之门的,要依法严肃处理并追究领导责任,触犯刑律的,移送司法机关依法处理。


二 、治理整顿的范围和主要内容


治理整顿的范围:新《土地管理法》实施以来,土地管理和土地交易、使用情况。凡未经处理和尚未终止的非法占地、非法入市行为,不以上述时间为限,均纳入治理整顿范围。


治理整顿的主要内容:


(一)各类园区用地。主要是违反土地利用总体规划和城市规划设立各种名目的园区(城、村)及园区用地中存在的非法占地、越权批地、违法供地等问题。


(二)非法圈占集体土地。主要是单位和个人擅自与乡、村、组签订"征地"、占地协议而圈占土地问题。


(三)违法违规交易。主要是违反《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》供地和擅自利用划拨土地、集体土地进行经营性房地产开发问题。


(四)管理松弛。主要是有法不依、执法不严,甚至执法犯法,为不法分子大开方便之门;财务管理上违反财经纪律特别是违反国家"收支两条线"的规定以及中介机构未按规定与行政机关脱钩的问题。


三、工作方法和步骤


这次治理整顿土地市场秩序,采取地方各级国土资源管理部门自查自纠与上级抽查相结合的办法,重点是抓好市、县的自查工作。治理整顿工作安排大体分为四个阶段。


(一)动员部署阶段(2月20日至3月10日)。


由部召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议,电视电话会议开到县级国土资源管理部门。会上公布《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》,并对治理整顿土地市场秩序工作进行部署。会议讲话和治理整顿工作方案会后下发。同时,部发布《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》和《关于进一步推进依法行政的通知》。


这次进一步治理整顿土地市场秩序工作由部党组领导,部土地市场整顿和规范领导小组组织实施,领导小组下设治理整顿工作督查办公室(设在部执法监察局),负责治理整顿工作的督查指导。各省(区、市)也要抽调得力人员成立或加强相应的领导机构和办事机构。


各级国土资源管理部门要根据电视电话会议的要求,立即进行治理整顿动员和部署,组织制定本地区治理整顿工作方案。3月份召开全国国土资源厅局长会议期间,部将专门召开座谈会,检查各地对治理整顿工作的动员部署情况。


部将下发有关学习资料,送到县级国土资源管理部门和有关政府领导。学习材料各地可以翻印。


(二)学习和对照检查阶段(3月11日至4月10日)。


各级国土资源管理部门要认真学习温家宝副总理批示和这次电视电话会议精神,深刻领会,切实提高对治理整顿工作重要性的认识。集中时间、集中力量对近年来国家制定的相关法规、政策进行深入学习,着重学习《土地管理法》确立的规划用地、用途管制、保护耕地和违法查处等几项重要原则和制度,学习土地市场管理的六项基本制度(建设用地总量控制制度、城市建设用地集中统一供应制度、土地使用权公开交易制度、基准地价定期更新制度、土地登记资料可查询制度、集体决策制度)。通过学习熟悉和掌握这些基本原则和制度,并逐一进行对照检查,梳理、分析这些法规、政策和制度在本地区的落实情况,发现问题、查找差距、分析原因。同时,还要采取多种形式向有关领导和管理相对人宣传这些法规、政策和制度,为土地市场健康发展营造良好的社会氛围。


(三)处理和整改阶段(4月11日至6月10日)。


在摸清基本情况的基础上查摆问题并进行处理,要制定整改措施,做到边整边改。对治理整顿中发现的问题,该清理的要坚决清理,该纠正的要主动纠正,该立案查处的要立案查处,该曝光的要公开曝光。


部和省级国土资源管理部门要组织力量对市、县治理整顿工作进行督查和指导,同时,要选择一批大案要案进行查处,公开曝光。对治理整顿中发现的问题,当地已经依法严肃处理的,上级部门可以不再处理;当地不主动依法处理的,上级部门要组织力量进行查处并公开曝光。


清理中发现和处理的问题应报上一级国土资源管理部门备案。各级国土资源管理部门要按照部下发的统计表格中有关内容进行认真核查和填写。各地自查自纠情况由省级国土资源管理部门汇总及时报部督查办公室,部督查办公室要做好汇总、分析工作,及时提出指导意见。


(四)验收和总结阶段(6月11日至7月30日)。


这次治理整顿的基本目标是,通过治理整顿,使严重扰乱土地市场秩序的非法占地、非法转让行为得到查处,违规设立的各类园区得到清理,土地执法中的错误做法得到纠正。各市、县要以此为标准对本地的治理整顿工作进行总结。省级国土资源管理部门要对市、县的治理整顿工作进行抽查验收。抽查验收数量不得低于市、县总数的5%,并于7月10日前向部报送治理整顿情况报告和各项统计表。各级的治理整顿报告除总结自查自纠总体情况外,重点要汇总各项制度落实情况和存在的问题,认真分析问题产生的原因,属于内部原因的,采取了哪些具体整改措施;属于外部原因的,要提出解决问题的对策建议。部将根据各地上报情况确定重点抽查地区,对其整改情况进行检查验收。治理整顿工作结束后,部形成治理整顿工作情况报告报国务院。


四、加强组织领导


(一)提高认识,加强领导。这次治理整顿土地市场秩序工作是全国整顿和规范市场经济秩序的重要组成部分,是国土资源管理依法行政、强化管理、职能到位的重要机遇。各级国土资源管理部门要从实践"三个代表"重要思想的高度,充分认识这项工作的重要性,增强做好这项工作的责任感、紧迫感,主要领导要亲自抓。


(二)精心组织,注重实效。各级国土资源管理部门要按照部的统一要求,认真动员部署,精心组织实施。要抽调一批政治强、业务精、作风正的工作人员参加治理整顿工作。治理整顿工作采取一级抓一级,层层抓落实的办法,切实做到人员落实、任务落实、责任落实,确保治理整顿工作顺利进行。治理整顿工作应突出重点,注重实效,防止走过场。


(三)争取支持,搞好协调。各级国土资源管理部门,要积极争取当地党委、政府的支持。治理整顿工作中的重大问题,及时向当地党委、政府汇报,特别是涉及本部门自身难以解决的问题,要主动提出建议。同时,搞好与计划、经贸、教育、科技、监察、财政、建设、农业、审计、法制等部门的沟通协调,共同研究解决制约当地土地市场规范发展的关键问题。


各地治理整顿工作进展情况和遇到的问题要及时向上级国土资源管理部门报告,以便上级主管部门及时指导,保证治理整顿工作顺利进行。







南阳市人民政府办公室关于印发南阳市财政投资评审管理暂行办法的通知

河南省南阳市人民政府办公室


南阳市人民政府办公室关于印发南阳市财政投资评审管理暂行办法的通知


宛政办〔2004〕19号


各县市区人民政府,市人民政府各部门:
《南阳市财政投资评审管理暂行办法》已经市人民政府研究同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。
建立并实施财政投资评审管理制度,是进一步强化财政支出预算管理,提高财政资金使用效益,规范财政投资评审行为的重要措施。各级人民政府要高度重视,认真组织,各有关部门要大力支持,积极配合,确保此项工作顺利进行。

南阳市人民政府办公室
二○○四年三月十一日

南阳市财政投资评审管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为了切实履行财政职能,强化财政支出预算管理,提高财政资金使用效益,规范财政投资评审行为,依据《中华人民共和国预算法》和财政部《财政投资评审管理暂行规定》,《河南省财政投资评审操作规程》(试行),结合我市实际情况,制定本办法。
第二章 管理与职责
第二条 财政投资评审是财政职能的重要组成部分,是对财政性资金投资项目的工程概算、预算和竣工决(结)算进行评估与审查,以及对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费、矿产资源补偿费、排污费、政府性基金等财政性资金项目情况进行专项检查的行为。
第三条 市财政局是全市财政投资评审工作的行政主管部门。财政投资评审工作由财政部门委托财政投资评审机构进行。全市财政投资评审工作按照被评审项目单位的隶属关系分级管理。
第四条 市财政局主管财政投资评审工作,履行下列职责:
(一)制定财政投资评审规章制度,指导财政投资评审业务工作;
(二)确定财政投资评审项目,提出评审的具体要求;
(三)组建财政投资评审机构,负责协调财政投资评审机构在财政投资评审工作中与项目主管部门、建设单位等方面的关系;
(四)审查批复财政投资评审机构报送的评审报告,并会同有关部门对确认的评审结果进行处理;
(五)安排科技三项费、技改贴息、国土资源调查费、矿产资源补偿费、排污费、政府性基金等财政专项支出的检查,对检查结果进行处理;
(六)加强财政投资评审工作的管理和监督,并根据实际需要对财政投资评审项目的评审结论进行抽查复核;
(七)按照国家有关规定,安排财政投资评审费用。
第五条 市财政投资评审机构的主要职能是:
(一)评审财政性投资项目的工程概算、预算、竣工决(结)算,参与项目评审招标、工程设备采购的审定工作;
(二)评估、审查财政性投资的基本建设、技术改造、国土资源勘探等财政专项支出项目;
(三)根据纪检、监察、财政部门查办财政性投资项目违法违纪案件的需要,提供评审报告;
(四)开展政府财政投资政策、项目管理研究,基建财务管理、投资风险、投资效益分析,为实施财政投资政策和宏观调控决策提供基础信息服务;
(五)配合建设项目有关管理部门进行工程造价控制、工程进度、质量监督和竣工验收工作。
第六条 被评审单位应当履行下列义务:
(一)向财政投资评审机构提供投资评审所需相关资料,并对所提供资料的真实性、合法性、完整性负责;
(二)对评审中涉及需要核实或取证的问题,应积极配合,不得拒绝、隐匿或提供虚假资料;
(三)对于财政投资评审机构出具的建设项目投资评审结论,项目建设单位应在收到之日起五个工作日内签署意见,并由项目建设单位和项目建设单位负责人盖章,否则视同同意评审结论。
第三章 评审范围与内容
第七条 财政投资评审的范围包括:
(一)财政预算内各项建设资金安排的建设项目;
(二)政府性基金安排的建设项目;
(三)纳入财政预算外专户管理的预算外资金安排的建设项目;
(四)政府性融资安排的建设项目;
(五)使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费、矿产资源补偿费、排污费、政府性基金等财政专项资金的项目;
(六)其他财政性资金安排的项目。
第八条 财政投资评审的内容包括:
(一)项目基本建设程序和基本建设管理制度执行情况;
(二)项目招标标底的合理性;
(三)项目概算、预算、竣工决(结)算;
(四)建设项目财政性资金的使用、管理情况;
(五)项目概、预算执行情况以及与工程造价相关的其他情况;
(六)对科技三项费、技改贴息、国土资源调查费、矿产资源补偿费、排污费、政府性基金等财政专项资金项目进行的专项检查;
(七)财政部门委托的其他业务。
第四章 评审方式、程序及要求
第九条 财政性投资项目评审可以采取以下两种方式:
(一)对项目概、预、决(结)算进行全过程评审;
(二)对项目概、预、决(结)算单项评审。
第十条 财政投资评审的程序是:
(一)接受财政部门下达的委托评审任务;
(二)根据委托评审任务的要求制定评审计划,对项目评审进行安排;
(三)向项目建设单位提出评审所需的资料清单并对建设单位提供的资料进行初审;
(四)对建设项目进行现场踏勘,调查、核实建设项目的基本情况;
(五)对建设项目的内容按有关标准、定额、规定逐项进行评审,确定合理的工程造价;
(六)审查项目建设单位的财务、资金状况;
(七)对评审过程中发现的问题,向项目建设单位进行核实、取证;
(八)向项目建设单位出具建设项目投资评审结论,项目建设单位应对评审结论提出书面意见。建设项目投资评审结论文本的基本格式见附件;
(九)根据评审结论及项目建设单位反馈意见,出具评审报告;
(十)在规定时间内,按规定程序向委托评审的财政部门报送评审报告。
第十一条 市财政投资评审机构开展评审工作遵守下列要求:
(一)必须严格执行国家、省、市现行的有关法律、法规、规章、规范,按程序认真组织专业技术人员依法开展评审工作,对评审结论的真实性、准确性负责;
(二)原则上应独立完成评审任务。如确需与社会中介评审机构合作完成评审任务的,须征得市财政部门同意。同时,对整个项目评审工作负责,出具统一的评审报告;
(三)不得向项目建设单位收取任何费用;
(四)应在规定时间内出具评审报告。评审报告的主要内容有:项目概况、评审依据、评审范围、评审程序、评审内容、评审结论及其他需要说明的问题。其中评审结论的内容主要包括:
1.项目是否符合基本建设程序;
2.项目是否符合项目法人制、招投标制、合同制和工程监理制等基本建设管理制度;
3.项目是否严格执行基本建设财务会计制度;
4.确定建设项目的投资额,对建设项目概、预、决(结)算投资的审减(增)投资额,应说明审减(增)的原因;
5、财政专项资金项目评审结论内容根据市财政部门有关具体要求确定。
(五)应建立严格的项目档案管理制度,完整、准确、真实地反映和记录项目评审的情况,做好各类资料的归集、存档和保管工作;
(六)必须建立完善的内部控制制度,具体办法由财政投资评审机构另行制定。
第五章 评审组织与执行
第十二条 市财政部门根据以前年度预算执行情况和下一年度预算编制要求,确定评审重点和任务,并向市财政投资评审机构提出评审项目,市财政投资评审机构据以编制财政投资评审年度计划。
第十三条 市财政投资评审机构直接审查或组织专业技术人员审查的项目,由财政投资评审机构出具审查报告;委托社会中介机构审查的项目,由财政投资评审机构与接受委托的社会中介机构签订委托协议,评审机构应对中介机构的审查报告进行复核,最终由评审机构出具审查报告。
第十四条 市财政投资评审机构直接评审的项目,不得向项目建设单位收取任何评审费;由评审机构组织专业技术人员进行审查的项目,以及委托中介机构的评审费支付,按照“谁委托,谁付费”原则,由市财政年初预算安排或在项目审查节约的财政性投资中列支。具体办法由财政部门另行制定。
第十五条 市财政部门确定的重点评审项目,委托财政投资评审机构做好事前、事中、事后评审监督。
市财政部门对项目建设单位送审的项目预算,应尽快组织评审。建设项目预算审核完结后,由评审机构出具“南阳市财政投融资建设项目预算评审结论书”,经财政部门批复认可的评审结论书是确定项目投资额,办理工程拨款、贷款和竣工工程决算,实施工程建设资金管理和监督的依据。
市财政评审机构对在建工程实行资金使用跟踪检查。对项目建设资金的流向、流量、工程预算执行中发现的问题,及时向财政部门和建设单位提出意见和建议。
建设单位在竣工验收后,应按规定时间,将完整齐全的竣工决算文件资料送市财政部门。市财政投资评审机构对送审的竣工决算评审后,出具“南阳市财政性投融资建设项目决算评审结论书”。经财政部门批复认可的评审结论书作为市财政部门办理项目投资尾款清算,项目投资财务决算,项目交付使用和固定资产登记的依据。
第六章 罚则
第十六条 项目建设单位违反基本建设程序,弄虚作假,拒不配合或阻挠投资评审工作的,由市财政部门给予通报批评,并根据情况暂缓下达基本建设预算或暂停拨付财政资金。
第十七条 项目预算一经评审,建设单位不得擅自提高建设标准,改变建设内容,扩大投资规模。确需更改的,应由立项审批部门和财政部门予以确认,否则由此增加的投资,市财政部门不予拨款。
第十八条 对财政投资评审中发现项目建设单位存在违反财政法规行为,由市财政部门按《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》予以处理,触犯刑律的,移交司法机关处理。
第十九条 市财政部门应加强对市财政投资评审机构的监督管理。投资评审机构工作人员滥用职权,徇私舞弊,玩忽职守,造成国家重大损失的,给予政纪处分;情节严重,构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附则
第二十条 本办法由市财政局负责解释。
第二十一条 本办法自发布之日起实施。
二○○四年三月十一日